文|向阳而生
在今年的全国两会上，全国人大对立法法进行了第二次修正，意义重大。
首先普及一下，什么是立法法。
通俗来讲，立法法就是解决怎么立法的问题，也就是对立法活动本身进行的规范。
如何理解这部“管法之法”的重要性呢？
立法法有“小宪法”之称，重要性不言而喻。
中国人民大学法学院教授、中国法学会立法学研究会常务副会长冯玉军有个形象的比喻：“如果说宪法是其他法律的母法，立法法就是'助产法’，生出很多健康活泼的孩子”。
关于立法法修正案，其中，宪法精神、全过程人民民主，基层立法联系点等内容，在各大平台上，已经有“七大看点”“四大亮点”等方面的解读，我这里就不再赘述了。
接下来，挑几个和我们地方立法工作重点相关的内容，以资交流探讨。
01
立法权限有变化
立法法第八十一条第一款规定：
设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，认为同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。
这就是对地方立法权限进行了修改。
具体而言，关于设区的市可以行使地方立法权的事项，将“环境保护”修改为“生态文明建设”，并增加规定“基层治理”。
前者的实质改变并不大。但是后者，基层治理方面，学问就大了。
首先，我们来说一下什么是基层治理。
百度百科上解释，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。
这是从基层治理的地位上进行的阐释说明。
在每一个要点里面，指导意见都阐述了比较详细的内容。
其实，本次修正草案第一次提请全国人大常委会审议时，还没有提到“基层治理”，二审稿中才被加入。
武汉大学法学院教授秦前红认为，这是一次幅度很大的扩权。
在他看来，“基层治理”是个高度抽象的词，今后，地方或许在流动人口管理、基层矛盾处理等领域，都可以作出自己的规定。
在全国人代会代表团审议时，多位代表已经提出“基层治理”这个概念比较笼统，在实践中可能带来问题。
宁夏回族自治区政府副主席陈春平、河南省人大常委会副主任李亚、广西防城港市市长黄江均提出类似建议，要求对“基层治理”跟进作出配套性解释，给予明确界定，以便于地方准确把握和执行。
长期关注地方立法的中央民族大学法学院副教授郑毅分析，这次地方立法领域扩容后，大多数地方可能会观望一段时间。
他在接受媒体采访时说：“看看其他地方把什么内容纳入基层治理的范畴内立法，又没有得到负面评价，才会跟进”。
关于“基层治理”范围的理解和适用，亟待在实践中探索，逐步明晰。
02
法律法规要公布的内容变多了
立法法第六十二条规定：
签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。
法律签署公布后，法律文本以及法律草案的说明、审议结果报告等，应当及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。
在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。
立法法第八十九条规定：
地方性法规、自治条例和单行条例公布后，其文本以及草案的说明、审议结果报告等，应当及时在本级人民代表大会常务委员会公报和中国人大网、本地方人民代表大会网站以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。
在常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。
以往，法律法规通过后，只公布法律法规的文本。但是，现在多加了“起草说明”和“审议结果的报告”等内容。也就是说，公布范围变广了。
这就厉害了。至少会影响两个方面。
一是可以倒逼政府起草部门更加注重对起草质量的把关。当然了，人大自己制定出台的法律法规也同样要注重高质量。
因为，要“全过程”历史留痕了，这可不是开玩笑。
关于起草说明，如果是政府起草的法律法规案，由人大进行审议的，就是要公布一审阶段政府起草的说明。
如果是人大自己主导起草的，比如立法法，就是公布人大自己起草的说明了。
细细研究了立法法的起草说明后，发现里面有几处条款对应不上。
比如，起草说明中提到，“扩大规章的制定主体，根据有关法律规定和实践需要，在部门规章制定主体中增加规定“法律规定的机构”（修正草案第二十七条）”。
可是，你翻到修正草案第二十七条，内容却说得是要公布刊载法规、说明、审议结果的报告等。也就是说，对应不上。
从公开的审议结果的报告中可以看出，在“两会”期间，根据代表们的审议意见，全国人大宪法和法律委员会还对修正草案作了一些文字修改，对个别条文顺序作了调整。
也就是说，代表们审议后，法律文本还做了修改调整，与今年3月5号那天委员长在大会上读的那一稿已经不一样了。
而这个起草说明，显然还是之前的模样。
如果从“尊重历史”的角度而言，这样确实也没问题。
但是，从学习的角度来看，公布出来的起草说明，如果没有与最终公布的法律相衔接，导致你去看起草说明，好多条款都对应不上，无疑增加了许多麻烦。
如果是政府起草的法律法规案，在一审的时候，政府作的起草说明报告，被未来二审时候修改，人大专门在审议结果报告里面，提出修改在哪里，这种情况下，起草说明“尊重历史”无可厚非。
然而，如果是人大自己立的法，起草说明如果不能“与时俱进”地改一下，总感觉看起来有点儿别扭。
尤其是这种简单的条款对应问题，改一下不费劲儿，如果不改，在审议结果的报告里面又没有专门提出来，这不就“落空”了嘛。
总而言之，对人大自己立的法律法规，从方便公众学习的角度而言，最好还是在公开之前改一下，避免不必要的误解和麻烦。
从尊重历史的角度，不改也行。
另一方面的影响，是报纸版面问题。
有时候，别说全国人大了，就是省级人大，有可能一次性就要通过十几部甚至几十部法律法规。
在这种情况下，登在网站上，问题不大。
互联网强大的存储功能下，这点内容还是轻轻松松就能承载下的。而且，网络最大的好处，就是便于随时查找，方便快捷。
然而，全部都要求刊登在报纸上，而且包括起草说明和审议结果的报告，那得占用多少报纸版面呀？需要特刊吗？
据了解，在报纸上光是加个版面，都不会便宜，更别说加一期特刊了，价格肯定不菲。
涉及到的财政资金，无疑也是需要考虑的问题。
03
探索协同立法
上海社科院法学所助理研究员张亮在调研中发现，区域协同立法在地方实践中，主要用于生态保护领域。
最重要的原因，还是各地背后的利益分配和资源共享，“河的上游和下游城市利益诉求肯定是不一样”。
他认为，协同立法为解决这个问题提供了路径，如果能协同立法，就可以针对矛盾进行利益分配。
比如，河的上游如果优先开发，可能会对下游的环境利益造成损害，那就规定由上游支付给下游一定补偿。
这个机制无疑是很好的，可以把共通问题整体协调起来。但是，可以预估到的是，难度绝对不小。
毕竟，参与的人数越多、人员构成越复杂，就越需要极强的组织协调沟通能力。
但是，也不能因为难，就停滞不前。探索之路艰辛，任重而道远。
04
合宪性审查有没有遗漏？
立法法第一百一十八条规定：
国家监察委员会根据宪法和法律、全国人民代表大会常务委员会的有关决定，制定监察法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。
这里面专门提出了“监察法规”的概念。
立法法第一百一十九条规定：
最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第四十八条第二款规定情况的，应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。
最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。
最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。
这是对最高院、最高检作出司法解释的有关规定。
国务院，可以制定的是行政法规。
小结一下，三大类主体结合在一起，就成了“一府一委两院”。分别制定的是行政法规、监察法规、司法解释。
我们接着看法条规定。立法法第一百一十一条规定：
全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构可以对报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。
国务院备案审查工作机构可以对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例，部门规章和省、自治区、直辖市的人民政府制定的规章进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。
这里面提到了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行合宪性审查，但是，为什么没有提到对“监察法规”和“司法解释”的审查呢？
毕竟，就备案审查全覆盖的角度而言，这些都需要审查呀。
是真的遗漏了吗？
回到法律体系上来看，第一百一十一条是在立法法第五章“适用与备案审查”中规定的，第一百一十八条和第一百一十九条是在第六章“附则”部分规定的 。
意味着，涉及监察法规和司法解释的条款，相对排列在靠后面的位置，而且和前述审查条款也不在同一个章节里面。
再具体来细看，第一百一十一条规定的审查，指的是“主动审查”，意思是说，由全国人大、国务院自己主动开展的审查。它并没有排除被动审查哦。
这里再简单普及一下，什么是被动审查。
被动审查，主要就是指各类主体提出审查要求或者审查建议，根据这些要求硬核建议，继而开展的审查，就属于被动审查。
也就是说，它不是全国人大、国务院主动发起的，而是收到审查方面的要求、建议需要，才进行的。
如此，没有把监察法规和司法解释纳入到主动审查范围里，肯定不能算作是法律漏洞。它更多的是对现实情况考量后作出的“妥协”与“让步”。
但是，基于目前不断强化要求备案审查全覆盖而言，也许，在不久的将来，这些内容，也会逐步被纳入到主动审查范围吧。
05
“法治”还是“法制”？
立法法第一百一十四条规定：
其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定。
立法法第一百一十六条规定：
对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件，制定机关根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理。
以上两个法条里面用的是“法制统一”。
起草说明里写到：“修改立法法，总结宪法实施和监督工作的实践经验，明确合宪性审查的环节和要求，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施，有利于维护宪法权威，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，不断提高依宪治国、依宪执政的能力和水平。”
这个里面也是“法制”。
与此同时，还有很多地方的用语是“法治统一”。
比如，在起草说明里，“立法法是规范国家立法制度和立法活动、维护社会主义法治统一的基本法律。”
再如，“对法规、规章和其他规范性文件实行备案审查，是维护国家法治统一的一项重要制度”等等地方，都用的是“法治”。
……
那究竟是“法治统一”还是“法制统一”呢？
还需要再作进一步的细化明确。
06
结语
以上，就是我在学习了立法法修正案后的一点思考。如有兴趣，欢迎大家交流探讨。
立法，终究是关乎我们每一个人的切身利益，它不能只是立法者的狂欢。
也许，发布一个政策，当下立竿见影，大家都要立刻去遵守，就觉得很厉害了。
然而，一部法律法规，只要没有被强行废止，没有与新法相抵触，它就万古长青。
这就意味着，只要是现行有效的法律法规，就会一直约束我们、规范我们。
重要性显而易见。
立法是一个长期性的工作，是一个良心活。
作为立法者，更是要对每一部法规，像对待自己的孩子一样，用心用情去呵护培养。
这，是我们作为立法者，毕生的追求和信仰。
愿法治精神代代相传，生生不息。
The end
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