产业地产是以地产为载体，以产业为依托，以产业集聚的各类产业园区为主要形态，整合自然资源和社会资源，实现土地资源的整体开发与集约化经营的新兴产业形式。作为一种将产业运营和地产开发相结合的房地产开发模式，产业地产在促进地方经济发展和产业转型升级等方面显示出了重要作用，越来越受到地方政府和企业的青睐。但目前国家对于工业用地产权分割问题政策不明确，实践当中产权分割操作复杂、土地价格难以确定等叠加因素，在一定程度上阻碍了闲置低效工业用地的盘活利用，同时也给产业地产的健康发展带来一定风险。
从实践来看，一些地方通过规范工业用地产权分割实现了土地资源的整体开发与集约化经营。武汉市曾先后出台《关于完善工业用地政策促进工业快速发展的意见》《关于加强部分房地产开发项目管理有关问题的通知》，对允许工业用地产权分割作出规范。而北京、深圳、南京、青岛、杭州、上海、温州、湖南、东莞市等地区则出台相关文件，允许有条件地放开工业用地产权分割。例如：深圳明确规定城市更新项目改造后形成的工业楼宇可以进行产权分割，包括配套办公、配套单身宿舍以及小型商业服务设施均可分割转让，但其建筑面积一般不得超过项目总建筑面积的30%，并对补交地价作出了明确规定。杭州“鼓励开发区（园区）建设标准厂房，标准厂房可以分幢、分层转让，中小企业原则上通过标准厂房解决生产用房”。温州明确以“工业地产形式”开发和以“企业联建形式开发”的小微企业创业园可按层作为最小分割单元。
事实上，随着我国经济发展进入新常态，按照市场经济规律，在一定范围内允许工业用地产权分割是大趋势。为此，笔者建议尽快完善法律法规，从国家层面制定工业用地产权分割指导意见，并鼓励地方按照不同的用地特点和开发运营模式出台实施细则。笔者认为可以有以下两种途径作参考：
一种途径是：根据是否完成项目建设验收并投产制定工业项目用地产权分割政策。一般工业、仓储用地是一个有机的统一整体，为了减少用途“转性”风险，工业用地产权不宜按功能区进行分割。但鉴于目前存量工业用地存在部分闲置或低效利用的现象，有条件允许对节余工业用地产权分割可以有效盘活闲置低效用地。为此，建议对于一般性工业项目用地可以区分新供与存量分别制定产权分割政策。新供应的工业用地要严格规定在项目完成竣工验收和投产前产权分割转让、互换、出资、赠与所涉及的土地增值收益全部归政府所有，并写入土地出让合同。对于项目完成竣工验收和投产后产权分割的，可以由政府和用地单位按比例分配土地增值收益，具体分配比例可由各地根据当地实际和具体项目情况自行确定。对于因政府原因产生的闲置用地或历史遗留问题造成的低效用地处置，可参照项目完成竣工验收和投产后产权分割的规定执行。对于功能分区明显的，原则上要禁止工业用地按功能区分割产权。
另一种途径是：对以产业地产开展运营的工业用地进行扶持，鼓励产业地产工业用地产权分割。当前，以产业为依托，地产为载体，实现土地的整体开发与运营的产业地产逐渐兴起。为了保护政府、产业运营投资者和用地业主企业等各方利益，国家应制定出台指导性意见，对房地产开发企业拿地自有资金、建设规划审批、预售条件、产权分割办理流程等作出明确规定，并严格产权分割时不动产登记中的用途登记。对于具体产业地产项目，地方政府可根据项目发展需要，对企业入驻门槛、配套设施分割转让权限、房地产开发企业物业保留比例、政府回购权限等在土地出让时就应作出明确要求，并写入土地出让合同。建议地方政府从区域发展规划角度明确产业发展规划，从城市规划角度做好产业地产相关配套设施规划，从促进产业聚集的角度做好产业用地功能规划，为产业地产开发商的投资风险评估奠定基础。
在此基础上，还要加大擅自改变工业用地用途违法行为的处置力度，促进土地二级市场发展。一方面，明确擅自改变用途的处置办法，政府应当收回建设用地使用权，对应的地上不动产一并处分。国家应当进一步明确擅自改变用途收回建设用地使用权的具体流程，以及不动产登记时关于产业地产土地使用权分割登记的具体细则，为地方政府强化产业地产管理及对违法行为的处置提供更加明确的法律依据。另一方面，建立土地增值收益分配规则，促进土地二级市场发展。为了促进产业发展，政府应当充分考虑出让金和产权分割产生的土地增值收益的关系，建议政府根据当地产业、区位等因素合理确定土地出让底价，使房地产开发企业可以通过产权分割转让的方式获取收益，提升投资者的回报率和回报周期。对于业主企业来说，购买土地房屋等资产后，可以通过固定资产融资进行扩大再生产，从而促进整个产业链条建设形成良性循环。
【作者】山东省土地调查规划院 张勇 朱伟亚 姜怀龙
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