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农村宅基地闲置现状及其成因

一、概念辨析

有关农村的论述中,常提到闲置土地、闲置宅基地、闲置房屋、空心村等概念。无论是法律规定还是理论研究,对这些概念的定义还没有统一的认识。

1、闲置土地

闲置土地就是一定年限内未被有效利用的土地。问题出在“一定年限”究竟多长,半年、一年或三年?何谓“有效利用”?可参考《闲置土地处理办法》和有关学者的观点。

国土资源部于1999年颁布、2012年修订的《闲置土地处理办法》中,规定闲置土地是“指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五,终止开发建设满一年的国有建设用地,也可以认定为闲置土地。”

《闲置土地处理办法》第31条规定,集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置,参照本办法有关规定执行。宅基地作为农村集体建设用地的重要组成部分,可以参考这一规定来认定哪些属于闲置宅基地。

有学者提出,“农村闲置土地是指在农村由于各种人为原因未得到充分利用甚至荒废的、具有生产力或生产潜力的土地。农村土地闲置包括农用地的闲置和非农用地的闲置,其中包含多种土地类型。”

还有学者认为:“所谓闲置土地,通俗地讲,是指空闲搁置而未得到利用的土地,即抛荒地、撂荒地。衡量农用土地闲置与否的条件,一般以主要农作物的生长周期为准,假若某块农田已抛荒半年以上,就可称其为闲置地。”

2、闲置宅基地

仿闲置土地的定义,闲置宅基地是指一定期限内没有被充分利用的宅基地,而不论宅基上是否有建筑物存在,包括占而不建和建而不住两种情形。具体有以下6种类型:

一户拥有多处宅基地,且面积超过政府规定标准以外的宅基地(属于多占或乱占宅基地);

经批准后两年内未建成住宅且不再需要使用的宅基地;

新建房屋后,未拆除旧房的宅基地;

废弃的、无主的宅基地;

空闲或房屋灭失两年以上未恢复使用的宅基地;

法律法规规定的其他情形。

3、闲置(空置)房屋

指宅基地上建筑物的闲置(空置)和荒废。这里的闲置(空置)应不是指某一时刻的“短暂”现象,似应指某一段时间的“经常”现象。

闲置房屋必然导致闲置宅基地,但因有些闲置宅基地上根本就没建房屋,闲置宅基地却不一定导致闲置房屋,有必要区分闲置宅基地和闲置房屋两个概念。

4、空心村

“空心村”“外面像个村,进村不是村,老屋没人住,荒地杂草生。”其研究从上个世纪末就开始了,但是关于“空心村”定义目前还没有统一的认识。个人认为,“空心村”应用一年中绝大部分时间常住人口占户籍人口比例低于50%或30%来定义,而不应用闲置宅基地或闲置房屋来定义。以下是部分学者的观点。

“空心村就是村庄面积盲目扩大,新住宅多向村外发展,村庄内部出现了大面积的空闲宅基地的一种特殊结构布局的村庄。”

“空心村是在农村现代化的过程中,由于农业经济和就业结构的转变造成村庄内部建设用地闲置的一种聚落空间形态的异化现象。”

“空心村是在城市化滞后于非农化的条件下由迅速发展的村庄建设与落后的规划管理体制的矛盾所引起的村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态的分异现象。”

“即新建住宅大部分都集中在村庄外围,而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地,形成了内空外延的用地状况。”

二、闲置宅基地的现状及成因

1、闲置宅基地现状

中国社会科学院农村发展研究所及社会科学文献出版社于2019年4月28日发布的《农村绿皮书:中国农村经济形势分析与预测(2018~2019)》报告,2018年,农村宅基地空置率为10.7%,样本村庄房屋空置率最高达71.5%。东部、中部、西部、东北部村庄宅基地的闲置率分别为13.5%、7.7%、11.4%和11.1%,呈现东部最高、西部次之、东北第三、中部最低的格局。另据测算,全国约有360万亩农村宅基地空置。

2、宅基地闲置的原因

直接的也是表象的原因是“人走房空地闲置”,具体表现主要有长期外出务工、在城镇购房和在村外建房3种。城市虹吸效应吸引农民长期外出务工在城镇购房是农村宅基地闲置的主要原因。为改善居住条件,村内建有其他住房,是第二个主要原因。

根据《2018年国民经济和社会发展统计公报》,到2018年全国农村户籍人口56401万人,其中外出农民工多达17266万人,其中不少是拖家带口外出务工,造成房屋和宅基地空置。

东部地区宅基地闲置成因比例,城镇有房比例高达30.8%,家庭成员长期外出务工比例达27.3%。

中部地区宅基地闲置成因比例,城镇有房比例为27.6%,房屋损毁无法居住造成宅基地闲置比例高达27.3%。

西部地区宅基地闲置成因比例,农民外出务比例38.0%,村内有房27.0%,只有城镇有房20.5%。

东北地区宅基地闲置成因比例,城镇有房34.3%,家庭成员长期外出务工32.6%。

深层次原因主要是,

(1)法律制度的因素。根据我国《物权法》、《土地管理法》等相关法律法规的规定,宅基地由本集体经济组织的村民以“户”为单位、根据“一户一宅”原则申请和无限期无偿使用。宅基地转让受到严格的限制。

根据《土地管理法》第62条的规定,农村村民出卖、出租住房再申请的不予批准;

国务院《关于深化改革严格土管理的决定》和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见中》规定:严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证;

《物权法》第184条第2项和《担保法》第37条第2款规定,宅基地使用权不得抵押;

宅基地的转让只限制在本集体经济组织成员内部、宅基地不得单独转让等。

有些地方也已经开始试行宅基地的抵押等措施,但是从法律规定来看,这些都没有明确得到法律的承认,对农民宅基地流转还有很大的制约,造成大量宅基地被闲置。

随着城市生活节奏的加快,不少城市居民想到农村买一块宅基地盖房子,但现行法规政策是不允许的。但受法律法规约束,宅基地属于农村集体所有,农民只有该村的宅基地使用权,不能转让给本集体经济组织成员之外的人。

(2)规划管理的因素。从村庄规划的角度看,多数自然村依然是以当地地形地貌、水源、气候等为基础自然形成和发展起来的,没有统一的规划,在村内随便选址建设,且不退回原宅基地或没有旧宅基地的改造利用规划,凌乱无序。从村庄管理的角度看,造成宅基地闲置的原因主要是管理措施不到位和力度不够。

(3)城镇的虹吸效应。城镇资源优势明显,城镇务工收入明显高出种地收入,国家鼓励城镇化,鼓励农民在城镇购房。

(4)人口变化的因素。从上个世纪八十年代开始的计划生育政策导致农村人口出生率降低,对宅基地的需求随之减少,导致原有宅基地的闲置。而且有些是独女户,一旦父母去世,女儿出嫁,原有的宅基地也会被闲置。

(5)传统文化的因素。传统的“祖宅”观念导致旧宅基地“永久”保留,传统的分家方式可能导致一家占有两套或更多的宅基地,传统迷信的思想导致宅基地废弃闲置。

三、闲置宅基地的改造利用

闲置宅基地不仅浪费土地资源,而且极易成为卫生死角、影响村容村貌、导致安全、治安隐患,急需改造利用。如何改造利用,尤其是偏僻乡村的闲置宅基地如何改造利用,是一大课题。各地可根据闲置宅基地主要成因思考对策。

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