北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）二中行终字第803号
上诉人（一审被告）北京市住房和城乡建设委员会，住所地北京市海淀区。
法定代表人徐贱云，男，主任。
委托代理人佟丽芳，女，北京市住房和城乡建设委员会法制处干部。
委托代理人周勤华，北京市惠诚律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）北京城市开发集团有限责任公司，住所地北京市西城区。
法定代表人杨文侃，男，董事长。
委托代理人汪春旭，北京市衡石律师事务所律师。
委托代理人朱燕，北京市衡石律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）陈振和，男，1961年5月6日出生。
被上诉人（一审原告）陈金龙，男，1964年10月14日出生。
被上诉人（一审原告）陈振海，男，1955年12月28日出生。
被上诉人（一审原告）陈玉红，女，1970年3月18日出生。
被上诉人（一审原告）陈玉梅，女，1976年4月14日出生。
被上诉人（一审原告）陈玉秀，女，1958年9月24日出生。
被上诉人（一审原告）陈振宝（兼陈振和、陈金龙、陈振海、陈玉红、陈玉梅、陈玉秀之委托代理人），男，1967年11月24日出生。
七被上诉人之委托代理人赵玉忠，北京市明度律师事务所律师。
上诉人北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）、上诉人北京城市开发集团有限责任公司（以下简称城开公司）因与被上诉人陈振宝、陈振和、陈金龙、陈振海、陈玉红、陈玉梅、陈玉秀（以下简称陈振宝等7人）行政复议决定一案，不服北京市东城区人民法院所作（2015）东行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2015年5月14日公开开庭审理了本案，上诉人市住建委之委托代理人佟丽芳、周勤华，上诉人城开公司制委托代理人汪春旭、朱燕，被上诉人陈振宝及其委托代理人赵玉忠，被上诉人陈振和、陈金龙、陈振海、陈玉红、陈玉梅、陈玉秀之委托代理人陈振宝、赵玉忠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2014年12月1日，市住建委对城开公司的行政复议申请作出京建复字（2013）221号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：拆迁范围内北京市东城区东营房六条××号院内共有9间房屋，分别由陈进德等兄弟5人各自所有，其中陈进德所有的×××号房屋，建筑面积为12.9平方米。陈进德常年生活在内蒙古草原，2012年回京发现房屋已被拆迁近20年，且一直未得到补偿或安置，遂向被申请人北京市东城区房屋管理局（以下简称东城房管局）申请拆迁裁决，并委托北京市国盛房地产评估有限责任公司（以下简称国盛评估公司）对上述房屋进行评估，估价总额为77.75万元。东城房管局于2013年6月28日作出京东房管裁字（2013）第7号《城市房屋拆迁裁决书》（以下简称第7号拆迁裁决）。复议机关认为，陈进德申请裁决时，拆迁已经完成多年，东城房管局受理陈进德的裁决申请并作出裁决书不符合《北京市实施﹤城市房屋拆迁管理条例﹥细则》（1991年市政府26号令）（以下简称《北京市实施拆迁细则》）的规定。东城房管局在作出拆迁裁决时，拆迁方案等拆迁许可资料已经丢失，在此种情况下作出的拆迁裁决缺乏相关事实依据。同时，东城房管局在裁决时，参照当前类似地区的评估结果作出的裁决，无法律依据。综上，复议机关认为东城房管局作出的第7号拆迁裁决主要事实不清，证据不足，适用依据错误，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项之规定，决定予以撤销。
陈振宝等7人不服上述具体行政行为，诉至一审法院称：陈振宝等7人之父陈进德在北京市东城区东营房六条××号（以下简称东营房六条××号）有私房1间，建筑面积12.9平方米。2008年，陈进德从内蒙古回京后发现房屋被拆，后得知是城开公司实施的商业拆迁行为。2012年，陈进德向东城房管局提出裁决申请，东城房管局于2013年6月28日作出第7号拆迁裁决书，裁决城开公司给予陈进德一次性拆迁补偿款共计800463元。城开公司不服，向市住建委申请行政复议。陈进德认为本人与行政复议有利害关系，在行政复议期间提出要求参与行政复议程序，但未被准许，直至陈进德于2014年4月去世，市住建委仍未作出复议决定。2014年12月9日，市住建委超期13个月给陈振宝等7人发送被诉复议决定。陈振宝等7人认为，一、市住建委逾期作出被诉复议决定，违反《行政复议法》的规定；二、市住建委在被诉复议决定中认定陈进德将涉案房屋赠与其兄证据不足。陈振宝等7人认为陈进德回京发现房屋被拆迁近20年的说法也与事实不符；三、第7号拆迁裁决应根据事实和法律法规作出，而不是依据所谓的“拆迁方案”。综上，市住建委作出的行政复议决定没有事实依据，又与法律法规相悖，明显偏袒城开公司。现请求法院判决撤销市住建委作出的被诉复议决定。
2015年3月20日，一审法院作出（2015）东行初字第1号行政判决认为：
一、关于法律适用问题。1991年施行的国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十二条规定：“在房屋拆迁主管部门公布的规定拆迁期限内，拆迁人应当与被拆迁人依照本条例的规定就补偿、安置等问题签订书面协议”；第十四条第一款规定，“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋主管部门裁决”。针对上述条款规定的裁决时间问题，建设部对合肥市建委“关于请求解释《城市房屋拆迁管理条例》第十四条中裁决时间的函”于2000年8月14日以《关于对请求解释〈城市房屋拆迁管理条例〉裁决时间的复函》的形式作出过解释。该复函指出：根据《城市房屋拆迁管理条例》第十二条及第十四条的规定，拆迁人与被拆迁人应在“房屋拆迁主管部门公布的规定拆迁期限”内协商达成书面协议；如在“公布的规定拆迁期限”届满后，拆迁人与被拆迁人经协商达不成协议的，应由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。根据建设部的解释，只要拆迁人与被拆迁人经协商达不成协议，一方拆迁当事人申请裁决，房屋拆迁主管部门不能以超过规定的拆迁期限为由不予裁决。根据以上规定，陈进德是拆迁范围内东营房六条××号私房1间的产权人，其符合被拆迁人的主体资格。现城开公司未提供证据证明拆迁人与被拆迁人陈进德在拆迁时达成了拆迁协议。因此，陈进德以未获得拆迁安置补偿为由向东城房管局提出裁决申请，东城房管局予以受理的做法，符合国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十四条的规定，法院应予支持。市住建委认为东城房管局受理陈进德的申请并作出第7号拆迁裁决的行为不符合《北京市实施拆迁细则》规定的意见，缺乏上位法的支持，法院不予支持。
二、关于市住建委的行政复议程序是否合法。
（一）市住建委应当通知利害关系人参加行政复议程序。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第九条规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。本案中，市住建委受理城开公司的行政复议申请后，以须等待陈进德提起的行政诉讼案件审理结果为由作出中止复议程序的通知。可见，市住建委明知利害关系人陈进德不服被审查的具体行政行为并向人民法院提起诉讼，却未主动通知陈进德参加行政复议程序。并且，市住建委作出的被诉复议决定对陈进德更加不利。因此，市住建委在既未通知利害关系人陈进德参加复议程序，又未在陈进德去世后及时通知其继承人参加行政复议程序的情况下，所作出的前述复议决定违反了正当程序原则，严重侵犯了陈进德及其继承人的合法权益。
（二）市住建委是否存在逾期作出行政复议决定的行为。《行政复议法》第三十一条第一款规定：行政复议机关自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经复议机关的负责人批准，可以适当延长。但是延长期限最多不超过30日。本案中，市住建委于2013年9月2日受理行政复议申请。在本案行政复议期间，市住建委于2013年10月28日作出第一次《中止行政复议通知书》，待中止原因消除后，城开公司于2013年11月18日及时向市住建委提出恢复审理申请，而市住建委于2014年7月11日作出恢复审理的决定，时间间隔7个月之久。因此，市住建委存在不及时恢复审理的行为。2014年7月11日，市住建委又以涉及法律适用问题需要有权机关作出解释或确认为由作出第二次《中止行政复议通知书》，并于2014年11月20日恢复审理。庭审中，市住建委仅提供一份被告内部人员讨论法律适用问题的会议纪要作为向有关机关作出解释的证据，明显证据不足。综上，市住建委存在逾期作出行政复议决定的行为，属于程序违法。
三、关于市住建委作出撤销第7号拆迁裁决后未要求东城房管局重新裁决的问题。本院认为，根据国务院拆迁法规的规定，东城房管局具有受理陈进德的申请并作出拆迁裁决的法定职责。市住建委的行政复议决定撤销了原具体行政行为后，未再要求东城房管局依职权重新作出行政裁决，该做法不利于有效地解决当事人之间的拆迁纠纷，保护当事人的合法权益，市住建委应当责令东城房管局重新作出拆迁裁决。
综上，市住建委作出的被诉复议决定，适用法律依据错误，程序违法，法院应予撤销，并责令市住建委重新作出行政复议决定。陈振宝等7人的诉讼请求，于法有据，法院应予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目之规定，判决一、撤销市住建委于二○一四年十二月一日作出的被诉复议决定书；二、责令市住建委于判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。
市住建委不服一审判决，以一审法院认定市住建委应当通知陈振宝等7人作为第三人参加行政复议程序有误，超出法院行政审查范围；一审法院判令市住建委应决定东城房管局重新作出拆迁裁决亦超出法院行政审查范围为由上诉至本院，请求本院撤销原判，驳回陈振宝等7人的诉讼请求或将此案发回重审。
城开公司亦不服一审判决，以一审法院对拆迁裁决的申请期限认定有误；市住建委可不通知陈振宝等7人参加行政复议；市住建委未违法法定程序超期复议等为由上诉至本院，请求本院撤销原判，维持被诉复议决定。
陈振宝等7人同意原判，请求予以维持。
在一审期间，市住建委在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1、复议申请书及申请人提交的材料，证明城开公司于2013年8月29日提出复议申请；
2、行政复议接待笔录；
3、行政复议申请收件回执；
4、邮寄地址、联系方式确认书。
以上证据证明市住建委依法受理行政复议申请；
5、行政复议答复通知书，证明市住建委依法向东城房管局送达了行政复议答复通知书；
6、东城房管局提交的证据材料，证明拆迁裁决缺少拆迁方案和拆迁时的价款评估材料，《房屋拆迁许可证》的拆迁期限为1997年4月30日，陈进德申请时间为2012年12月，不符合拆迁申请的期限；
7、市住建委2013年10月28日作出的第一次《中止行政复议通知书》及送达证明；
8、北京市东城区人民法院应诉通知书。
市住建委用证据7-8证明在行政复议期间，陈进德就第7号拆迁裁决提起了行政诉讼，故市；
9、市住建委2014年7月11日作出的第一次恢复审理通知书和延期审理通知书及送达证明；
10、城开公司关于恢复审理的申请书及证据材料。
市住建委用证据9-10证明城开公司于2013年11月18日提出恢复审理的申请及恢复审理的理由，市住建委依法作出第一次恢复审理通知书和延期审理通知书并送达；
11、市住建委2014年7月22日作出的第二次《中止行政复议通知书》及送达回证，证明行政复议案件涉及法律适用问题，市住建委依法作出第二次中止审理通知；
12、会议纪要，证明市住建委依法对法律适用问题进行讨论；
13、第二次恢复审理通知书及送达证明，证明市住建委依法作出第二次恢复审理通知书并送达；
14、第221号复议决定的送达证明，证明市住建委依法送达被诉复议决定书；
15、市住建委向城开公司调取的证据材料，证明陈进德委托陈进才办理房产发还手续及拆迁时签订的4份拆迁协议并不包括陈进德。
在一审诉讼期间，陈振宝等7人未在法定举证期限内提交证据。
在一审期间，城开公司未在法定举证期间内提交证据。
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：市住建委提供的证据1-5、证据7-15符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关证据形式的规定，内容真实，与本案具有关联性，法院予以采纳；证据6能够证明被告主张的涉案拆迁裁决缺少拆迁方案的证明目的，予以采纳。证据6中有拆迁时的《征用房屋估价通知单》并载明估价款1209元，故市住建委主张缺少拆迁时的价款评估材料的证明目的，证据不足，不予采信。同时，市住建委以陈进德申请裁决的时间超过《房屋拆迁许可证》上载明的拆迁期限为由，认为陈进德不符合拆迁申请期限的证明目的，因涉及法律适用问题，法院在此阶段不予评述。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对上述证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，故予以确认。
本院根据合法有效的证据及当事人的有关陈述，查明如下事实：1992年9月28日，原北京市东城区人民政府危旧房改造办公室作出《关于﹤东营房地区危旧房改造拆迁安置办法﹥的批复》，同意原北京市城市建设开发总公司以东城区建内东营房地区危旧房改造办公室（以下简称东营房危改办）名义进行危旧房改造项目建设。1992年12月28日，东城房管局的前身北京市东城区房屋土地管理局向东营房危改办颁发拆许字（92）第42号《房屋拆迁许可证》，同意其在东营房一条至八条及新中街进行危旧房改造项目建设。拆迁期限为1992年12月29日-1993年12月30日，后延期至1997年4月30日。1992年12月15日，经原北京市对外经济贸易委员会批准，原北京市城市建设开发总公司与另外两家公司共同设立北京城信房地产开发有限公司。现北京城信房地产开发有限公司已注销。原北京市城市建设开发总公司于1998年更名为城开公司。
拆迁范围内的东营房六条××号院内共有9间房屋，分别由陈进德（曾用名陈进得）等兄弟5人各自所有，其中陈进德有私房1间（×××号房），建筑面积为12.9平方米。1992年12月27日的《征用房屋估价通知单》载明，陈进德的房屋估价为1209元。1993年1月12日，陈进德之兄陈进才将上述房屋估价款1209元领取并签名。拆迁期间，东营房危改办与该院落的住户4人分别签订4份拆迁协议，涉及该院落房屋共计8间，未发现陈进德的拆迁补偿协议。陈进德的房屋已于1993年由城开公司拆除。
陈进德常年居住在内蒙古草原，为当地牧民。陈进德回京后发现房屋被城开公司拆迁，于2012年向东城房管局申请拆迁裁决，要求城开公司为其进行房屋安置。东城房管局于2012年12月7日予以受理，并组织双方谈话调解。裁决期间，陈进德于2013年4月15日提出由城开公司为其货币补偿的要求，同时提交了国盛评估公司针对陈进德在东营房六条××号的房屋作出的评估报告，评估价为77.75万元。2013年6月28日，东城房管局作出第7号拆迁裁决，裁决城开公司向陈进德一次性支付货币补偿款800463元。
城开公司不服第7号拆迁裁决，于2013年8月29日向市住建委提出行政复议申请，市住建委于2013年9月2日决定受理。2013年10月28日，市住建委以陈进德针对第7号拆迁裁决向东城法院提起行政诉讼为由第一次作出《中止行政复议通知书》，并送达给城开公司及东城房管局。2013年11月18日，城开公司向市住建委提出恢复审理申请，理由是陈进德已经向东城法院撤回起诉。2014年7月11日，市住建委以陈进德撤回行政诉讼案件为由作出恢复审理通知书，并于当日以本案情况复杂为由作出《延期审理通知书》，并送达给双方当事人。2014年7月22日，市住建委以本案涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或确认为由第二次作出《中止行政复议通知书》，并于2014年11月20日恢复审理。市住建委于2014年12月1日作出被诉复议决定，以东城房管局作出的第7号拆迁裁决主要事实不清，证据不足，适用依据错误为由决定撤销。2014年12月8日，市住建委将前述复议决定分别送达给东城房管局和城开公司。
在行政复议期间，陈进德于2014年3月10日因病去世。陈进德的继承人陈振宝等7人不服该复议决定，于2014年12月18日诉至一审法院。
本院认为：《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故市住建委具有依城开公司申请对东城房管局所做第7号拆迁裁决予以行政复议的行政职权。
就市住建委、城开公司上诉所称的其可不通知陈振宝等7人参加行政复议程序问题：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政诉讼。本案所涉被诉复议决定审查的对象为东城房管局所作的第7号拆迁裁决。该裁决系针对陈振宝等7人之父陈进德及城开公司的房屋拆迁纠纷作出，如不服第7号拆迁裁决，陈进德、城开公司作为直接利害关系人，其双方均有法定权利、具备申请人的资格向市住建委申请行政复议，请求市住建委对7号拆迁裁决予以审查。现城开公司申请市住建委对第7号拆迁裁决申请行政复议，诉复议决定会对陈进德产生直接影响，且实际情况为产生了不利影响。在陈进德具备行政复议申请人资格、有权向住建委提起行政复议，且被诉复议决定对陈进德有直接利害关系的情况下，市住建委应当通知陈进德参加行政复议程序，听取其申辩意见。现市住建委及城开公司均上诉认为市住建委可不通知陈进德参加行政复议，该上诉理由明显违反行政正当程序，故本院对该上诉理由，不予采纳。
就城开公司上诉所称的市住建委未违反法定程序超期复议问题：《行政复议法实施条例》第四十一条规定，案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；影响行政复议案件审理的，行政复议中止。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。本案中，市住建委于2013年第一次中止复议的理由为行政复议审查的对象即第7号拆迁裁决，陈进德已对该裁决提起行政诉讼。在陈进德撤回行政诉讼后，城开公司于2013年11月18日申请恢复行政复议审理并说明了理由，市住建委此时应及时对该申请调查核实并予以及时处理。但市住建委却于7个月之后，即2014年7月11日决定恢复审理，该期间显已超过中止审理的应有期限，构成逾期。在市住建委对第一次中止作出恢复审理的同日，市住建委再次作出中止审理决定，理由为案件涉及法律适用问题，需有权机关作出解释或确认，后于2014年11月20日对第二次中止恢复了审理，历时4个月。市住建委称在此期间其向其他有权机关进行过请示沟通，但市住建委仅提交了一份2014年11月14日市住建委所作的内部会议纪要作为需要二次中止的理由和证据，该证据显然不能对市住建委的上述理由予以充分证明。现一审法院认定市住建委构成逾期复议，并无不当，本院予以维持。城开公司的该上诉理由，本院不予支持。
就市住建委在撤销第7号拆迁裁决，应否责令东城房管局重新作出具体行政行为问题：市住建委所作被诉复议决定主文将第7号拆迁裁决撤销后，并未责令东城区房管局重作拆迁裁决，即陈进德要求东城房管局予以拆迁裁决的申请，仍处于未予处理状态。一审法院考虑到上述情况，认为被诉复议决定主文仅撤销第7号拆迁裁决，存在遗漏，应责令东城房管局对陈进德的申请予以重新处理，该认定并无不当。
就城开公司所提一审法院对拆迁裁决申请的提起期限认定有误问题：涉案房屋拆迁许可证的存续期间为1992年12月29日至1997年4月30日。从现有证据看，拆迁许可证存续期间，陈进德并未与城开公司达成拆迁安置补偿协议，后陈进德于2012年申请拆迁裁决。现一审法院根据《城市房屋拆迁管理条例》的相应规定，参考原建设部对拆迁裁决时间的复函内容，考虑到陈进德所提裁决申请距涉案房屋拆迁许可证届满的年限等因素，认定东城房管局应对陈进德的拆迁裁决申请予以受理，该认定并无不当，本院予以维持。城开公司以民事诉讼的一般诉讼时效为参考，认为陈进德所提拆迁裁决申请不得超过拆迁期限期满两年的上诉理由，事实与法律依据并不充足，故本院对其该上诉请求，亦不予支持。
另，在此一并指出本院在审理本案过程中发现被诉行政行为存在的其他问题：被诉复议决定援引的法律依据为《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项，该条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，作出复议决定。本案中，市住建委并未依照上述规定提交被诉复议决定作出系经其机关负责人或者集体讨论的证据，即市住建委作出被诉复议决定，存在证据不足的问题。
综上，一审判决认定事实及适用法律并无不当之处，本院予以维持。市住建委、城开公司的上诉请求，均无充分的事实及法律依据，本院对其上诉请求，均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一审案件受理费50元，由北京市住房和城乡建设委员会负担（于本判决生效后7日内交纳）；二审案件受理费50元，由北京市住房和城乡建设委员会、北京市城市开发集团有限责任公司负担（均已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘天毅
代理审判员 王 琪
代理审判员 曹文祥
二〇一五年八月四日
书 记 员 马星龙
