目前，伴随着地方党和政府机构改革的深化，地方事业单位改革正在逐步推进。在地方事业单位改革过程中，对承担公共文化服务功能、定位在公益一类事业单位的文化馆（群众艺术馆）怎样处置，各地出现了不同的做法。为更好地保障人民基本文化权益，进一步健全政府公共服务职能，提升文化馆的公共文化服务能力，需要科学地理解和认识文化馆的性质功能，恰当地处置文化馆的归属。
一、政府公共服务职能与文化馆的功能定位
为社会公众提供公共服务，是现代社会政府的基本职能之一。我国在“十二五”和“十三五”期间，先后制定并实施了两部国家级基本公共服务规划，覆盖全民的基本公共服务制度基本建成。2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，明确了到“十四五”末和2035年两个重要时间节点国家基本公共服务的具体目标。目前阶段，我国各级政府应当向全民提供的基本公共服务，涵盖公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等9个领域，公共文化服务包括在其中。《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称“公共文化服务保障法”）也明确规定，县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强公共文化设施建设，完善公共文化服务体系，提高公共文化服务效能（第四条）。
我国基本公共文化服务主要包括什么内容？《中华人民共和国公共文化服务保障法》规定，各级人民政府应当支持开展全民阅读、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承活动（第二十七条）。这是对各级政府作为责任主体提供公共文化服务内容范围的原则规定。2015年初，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》，其中列举的基本公共文化服务项目，包括读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影、送地方戏、设施开放、文体活动七大类。2021年3月公布的《国家基本公共服务标准（2021版）》，基本公共文化服务部分大体延续了2015年版的内容，包括八个方面，即公共文化设施免费开放、送戏曲下乡、收听广播、观看电视、观赏电影、读书看报、少数民族文化和残疾人文化服务。上述服务范畴中涉及的群众文化艺术活动、文化艺术知识和技能等普及培训、为农村基层提供地方戏曲等，是《公共文化服务保障法》规定的“全民艺术普及”的具体化，这类基本公共文化服务，各级政府主要经由所设置的文化馆（群艺馆）向社会公众提供。
目前，文化和旅游部正在对1992年颁布的《群众艺术馆文化馆管理办法》（文群发[1992]28号）进行修订，以形成新的《文化馆管理办法》。《文化馆管理办法（讨论稿）》规定的文化馆主要职能是：（1）宣传党和政府的方针政策；（2）组织开展群众文化艺术活动；（3）组织实施群众文化艺术培训与辅导；（4）提供文化艺术作品鉴赏与学习服务；（5）组织指导群众文艺创作；（6）保护传承民族民间文化；（7）组织开展群众文化调查研究；（8）组织开展国内外群众文化活动交流。以上规定比较完整、清楚地表达了在构建覆盖全社会的公共文化服务体系的背景下，文化馆的基本性质和主要职能。
二、文化馆设置的法律和政策依据
（一）法律依据
1.设置文化馆有宪法依据。《中华人民共和国宪法》规定，国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动（第二十二条）。发展文化馆事业写进了国家根本大法。
2.设置文化馆有国家文化基本法依据。2017年3月施行的《中华人民共和国公共文化服务保障法》，是我国文化领域具有基础性、全局性、综合性的重要法律。该法律规定我国的公共文化设施主要包括16种，文化馆是其中之一（第十四条）。法律要求县级以上地方人民政府应当将公共文化设施建设纳入本级城乡规划，结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色、合理确定公共文化设施的种类、数量、规模和布局（第十五条）。
3.设置文化馆有国务院行政法规依据。2003年8月施行的《公共文化体育设施条例》列举的公共文化体育设施，包括由各级人民政府举办的、向公众开放文化馆（第二条）。条例要求县级以上地方人民政府应当将本行政区域内的公共文化体育设施的建设纳入当地国民经济和社会发展计划（第九条）。
4.设置文化馆有地方性公共文化服务保障立法依据。《公共文化服务保障法》施行后，截至2021年底，全国已经有11个省、直辖市、自治区（上海、天津、四川、重庆、浙江、湖南、湖北、江西、安徽、陕西、贵州）陆续出台了地方性公共文化服务保障条例/实施办法，广东和江苏早在《公共文化服务保障法》颁布之前就已经有了本省的地方立法，其中都以不同形式规定，县级以上人民政府应当设置的公共文化设施包括文化馆。
（二）政策依据
1.2015年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共服务体系的意见》，要求以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设，对县域文化馆组织体系建设提出了明确要求。2016年12月，文化部、新闻出版广电总局、体育总局、发展改革委、财政部印发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》，对县级文化馆、图书馆总分馆制建设作出具体部署。
2.2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，其中关于加快现代公共文化服务体系建设的部署，首先提出的要求是完善公共文化服务设施网络，重点任务之一是做好文化馆、图书馆、博物馆、美术馆、乡镇（街道）综合文化站、村（社区）综合性文化服务中心的规划建设。在推动老少边贫地区公共文化跨越发展的部署中，全面加强文化馆（站）达标建设被列为重点任务。
3.2015年11月，文化部、国家发展改革委、国家民委、财政部、国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国务院扶贫办等七部门印发《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》，明确要求“十三五”时期消除县级公共文化设施空白点，没有县级公共图书馆、文化馆的县，要按照已公布的国家建设标准进行建设，未达到国家建设标准的县，根据实际需要进行改建或扩建。
4.2015年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》，其中对“文化设施”提出的底线标准是：县级以上（含县级）在辖区内设立公共图书馆、文化馆，乡镇（街道）设置综合文化站，按照国家有关标准进行规划建设。
5.2011年2月，文化部、财政部印发《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》，指出美术馆、公共图书馆、文化馆（站）是政府举办的公益性文化事业单位，是开展公共文化服务的重要场所，是保障人民群众基本文化权益的重要阵地。决定全国公共文化设施免费开放，基本公共文化服务免费提供。其中对文化馆的具体规定，一是公共空间设施场地免费开放，二是普及性的文化艺术辅导培训、时政法制科普教育、公益性群众文化活动、公益性展览展示、培训基层队伍和业余文艺骨干、指导群众文艺作品创作等基本文化服务项目健全并免费提供。对免费开放和提供基本服务的公共文化机构，中央财政安排专项资金予以补助。2020年6月，经党中央、国务院同意，国务院办公厅印发《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，规定地方文化文物系统所属博物馆、纪念馆、公共图书馆、美术馆、文化馆（站），以及全国爱国主义教育示范基地，按照国家规定实行免费开放，所需经费由中央与地方财政分档按比例分担；国家基本公共文化服务标准涉及的读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影、送地方戏、文体活动等服务事项，确认为中央与地方共同财政事权，由中央与地方共同承担支出责任。
6.2021年6月，文化和旅游部印发《“十四五”公共文化服务体系建设规划》，要求充分发挥文化馆在新时期繁荣群众文艺工作中的重要作用，加强现代文化馆建设，把文化馆打造成为城乡居民的终身美育学校。
在我国，县级以上人民政府普遍设置文化馆，是经过长期努力获得的成果。我国最早在“六五”规划中提出“县县有图书馆文化馆”的目标，经过近三十年的努力，到“十一五”时期这一目标基本实现。截至2019年，全国县以上行政区划共有文化馆（群艺馆）3326个，平均设置率为103.6%，其中省级行政区划设置率为100%，地市级行政区划设置率为107.8%，县市级行政区划设置率为103.2%。今天，我国不仅实现了“县县有文化馆”，而且已经出现了一级政府举办一个以上文化馆的现象。
三、各地事业单位改革中文化馆归属处置的不同做法
根据初步调查了解，2020年初以来，各地在事业单位改革中对文化馆归属的处置主要有以下八种情况。
（一）文化馆名称、职能、独立法人资格不变
多数地区均采用这种做法。文化馆与图书馆、博物馆等公共文化服务机构继续作为独立法人单位，名称和职能不变。
（二）文化馆名称和独立法人资格不变、职能扩充
所谓职能扩充，通常的做法是把非物质文化遗产保护中心、艺术创作中心等原本独立设置的事业单位整合到文化馆，形成一个新的独立法人单位。有的单位名称在文化馆后加括号保留非物质文化遗产保护中心等。这一做法扩充了文化馆的职能，减少了当地独立法人单位的数量。采用这种做法的地方有一定数量。
（三）图文博等单位整合，文化馆名称、职能保留，独立法人资格取消
通常做法是将文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等原本作为独立法人设置的文化事业单位整合为一个新的独立法人单位——文化服务中心（或称公共文化中心、文化发展中心、文化事业发展服务中心等），保留文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等机构名称和服务职能，但文化馆等单位的独立法人资格取消。采用这种做法的地方数量不多。
（四）文化馆并入新组建的公共文化服务中心/文化演艺集团，名称、职能保留，独立法人资格取消
采用这种做法的主要是辽宁省，被称为“辽宁模式”。2018年，组建了辽宁省文化演艺集团（辽宁省公共文化服务中心），跨系统、跨部门整合了省文化厅、省旅游发展委、省文联等6个部门所属21家单位，形成了集团的18个分支机构，辽宁省文化馆（辽宁省青年宫）是分支机构之一，是由原分别作为独立法人设置的辽宁省文化馆和辽宁省青年宫合并而成。辽宁省文化演艺集团（辽宁省公共文化服务中心）是中共辽宁省委直属事业单位。
辽宁省的地市级事业单位改革思路与省级大致相同，但名称、隶属关系等具体做法不完全一致。如沈阳市组建沈阳市公共文化服务中心（沈阳市文化演艺中心），整合了原分别隶属于团市委、市妇联、市科技局、市文广局的24家事业单位，形成了15家新的内设事业单位。原沈阳市群众艺术馆、沈阳市朝鲜族文化艺术馆均为中心直属机构。沈阳市公共文化服务中心（沈阳市文化演艺中心）是市文旅局所属事业单位。大连市组建大连市公共文化服务中心，整合了原大连市文广局、市科技局、市文联所属的事业单位，原大连市群众艺术馆、大连市朝鲜族文化艺术馆成为中心的直属机构。大连市公共文化服务中心是中共大连市委的直属事业单位。鞍山市组建鞍山市文化旅游发展促进中心，整合了原市文广局、市旅游局、市文联所属的12家事业单位，市文化馆、市朝鲜族文化艺术馆均为中心的分支机构。鞍山市文化旅游发展促进中心是市文化旅游和广播电视局的直属单位。辽阳市组建辽阳市公共文化和体育服务中心，整合了12家事业单位，包括辽阳市艺术馆。辽阳市公共文化和体育服务中心是辽阳市文化旅游和广播电视局的直属单位。
辽宁省的县市级事业单位改革均采用了文化馆并入新组建的中心模式，中心的名称、隶属不完全一致，文化馆的名称和职能一般保留，独立法人资格取消。
（五）图书馆、文化馆、博物馆等单位整合，文化馆取消
将原本作为独立法人设置的文化馆、图书馆、博物馆整合为一个新的独立法人单位——文化发展中心，但仅保留图书馆、博物馆名称和职能，文化馆取消。海南省某县采用了这种做法。
（六）相关文化单位整合，文化馆性质功能变化
江西省某市将原本作为独立法人设置的市文化馆、市非物质文化遗产研究保护中心、以及市文化广电新闻出版旅游局下设的艺术档案室合并，组建了市文化研究中心（市文化馆、市非物质文化遗产研究保护中心）。从括号中加注的单位名称看，保留了文化馆的名称和职能；从整合后的机构主名称看，文化馆隶属于研究中心，性质功能发生了变化。
（七）文化馆等单位整合为文旅融合发展服务中心
四川省某市某区将原本作为独立法人设置的文化馆、美术馆、图书馆、文管所四个单位合并，成立区文旅融合发展服务中心，作为一个独立法人单位。原文化馆等四个单位成为区文旅融合发展服务中心的内设机构。
（八）文化馆等单位并入全域旅游发展中心
江西省某市将原本独立设置的市文化馆（市文化信息中心）、市博物馆、市图书馆并入市全域旅游发展中心，保留各自名称和职能，取消独立法人资格。
四、问题与讨论
早在2011年，中共中央、国务院就出台了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，明确了事业单位改革的指导思想是以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。事业单位改革的基本原则是“五个坚持”：坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点；坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施改革和管理；坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，鼓励进行多种形式的探索和实践；坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化；坚持统筹兼顾，充分发挥中央和地方两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系。根据党中央、国务院的指导意见，文化馆属于从事公益服务的事业单位，而且属于不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位，改革的主要任务是强化公益属性。2018年2月，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步强调，公益类事业单位改革的重点是理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制。以上党中央、国务院的重要文件，为事业单位改革指明了方向，提供了遵循。
目前地方事业单位改革对文化馆归属的处理方式，从总体上看，保持了文化馆的公益属性，创新了文化馆的管理体制，为文化馆与其他公共文化服务机构融合发展开拓了空间，有利于增强文化馆的公益服务能力和服务效能。但是，改革中有的做法也存在不同看法，需要引起重视，加以调整完善，保证改革沿着正确的方向推进。
（一）事业单位改革不能改掉文化馆服务功能
在政府作为责任主体向老百姓提供的基本公共文化服务总体任务中，文化馆主要承担全民艺术普及、优秀传统文化传承两大方面任务的落实。换言之，没有文化馆，老百姓的基本文化权益就无法全面保障，基本文化需求就无法全面满足。事业单位改革，目的是要强化文化馆的公益属性，激发文化馆的服务活力，提高文化馆的服务质量，而不是简单地取消文化馆，改掉文化馆的服务功能。海南省某县在将原来的图书馆、文化馆、博物馆整合为文化发展中心后，文化馆的名称没了，机构没了，相应的服务功能也消失了，这种做法既违背了现行有效的有关设置文化馆的法律法规和政策规定，同时也与事业单位改革以强化公益属性、激发活力为目标的要求不相符合。
（二）事业单位改革不能削弱文化馆服务功能
事业单位改革过程中对原有机构进行统筹整合、分并改隶是正常的，但不论怎么改，文化馆的服务功能不能被削弱，从本质上说，是政府向老百姓提供基本公共文化服务的责任不能被削弱，老百姓享受基本公共文化服务的权利不能被削弱。江西省某市将文化馆、非物质文化遗产研究保护中心、艺术档案室合并，组建了市文化研究中心（市文化馆、市非物质文化遗产研究保护中心），反映出来的问题，是事业单位改革后文化馆的服务功能被严重削弱了，甚至被歪曲了。表面上看，文化馆的机构名称还保留在括号中，可以解释为文化馆并没被撤销，文化馆的服务功能还存在，但实际上，改革后的文化研究中心显然变成了一个以研究为主业的机构，循名责实，如果说文化馆还存在，那么主要功能已经不是提供文化馆服务，而是开展文化馆研究了。且不说一个地市级城市该不该设置这样的专门研究机构，有没有开展这类专门研究的能力和必要，单就以“文化研究中心”统摄文化馆来说，就已经偏离了文化馆的基本职能。文化馆不是不能开展研究工作，而是文化馆的主要职责并不是开展研究，应该是面向老百姓提供文化馆服务。正确的做法是以文化馆来统摄研究中心，而不是相反。江西省某市的案例提醒我们，在事业单位改革中，撤销文化馆可能只是较为罕见的极端个案，相比之下，更容易出现的问题是，一些地方政府官员由于对公共文化服务、对公共文化服务机构的性质功能了解不够，做出不符合发展规律、削弱公共文化服务机构公益属性和服务功能的统筹整合决策，这是更应注意防范的。
（三）文旅融合发展不是文化馆服务“旅游化”
文化和旅游融合发展，是我国文化和旅游事业、产业发展的大趋势。在文旅融合发展的大背景下，包括文化馆服务在内的整个公共文化服务，都必须要思考和践行怎样与旅游服务紧密结合的问题，要考虑公共文化服务的“主客共享”。文化事业和文化产业性质功能有区别，因此关于公共文化服务和旅游的融合发展，需要“两点论”：首先，文旅融合发展为公共文化服务扩大覆盖面、提高实效性开辟了新的空间，提供了新的动能；其次，公共文化服务和旅游业的性质功能不同，“宜融则融，能融尽融”是正确的方针，要防止公共文化服务在“文旅融合”的口号下“旅游化”“产业化”。在实践中，各级政府应该明确，文化馆、图书馆这类设施，本质属性是公共文化设施而不是旅游设施。在文旅融合的背景下，公共文化设施当然应该思考并拓展“主客共享”的服务和活动，但不能把公共文化设施变成旅游服务设施，不能把公共文化服务变成“游客专享”的服务。基于以上理念和政策界限来看，四川省某市某区将文化馆、美术馆、图书馆、文管所合并为文旅融合发展服务中心的做法，江西省某市将文化馆（市文化信息中心）、博物馆、图书馆并入市全域旅游发展中心的做法，存在可商榷之处：文化馆等公共文化设施变成推动旅游发展部门的下属单位，怎样确保其为本地居民提供基本公共文化服务的功能不被削弱？怎样防止文化馆的公共文化服务和活动“旅游专享”化？这些问题解决不好，结果就是在文旅融合的口号下事实上削弱甚至取消了公共文化服务，偏离了事业单位改革强化公益属性、破除逐利机制的方向。
（四）机构整合应有利于顺畅文化馆管理体制和运行机制
事业单位改革的“辽宁模式”反响很大，引发的思考也很多。“辽宁模式”有可资借鉴之处，如创造了一种有效减少事业单位数量的办法，体现了“管办分离”的趋势，拓展了推动公共文化服务融合发展的平台，文化馆等公共文化机构的性质功能、公益属性并未发生改变等。但目前来看，“辽宁模式”也显现出了一些问题，主要是导致文化馆等公共文化服务机构的管理体制和运行机制出现了新的障碍。首先，辽宁省各地新组建了14家中心/集团等，有3家直属市委，2家直属市政府，9家隶属于文化旅游和广播电视局。《公共文化服务保障法》规定，县级以上地方人民政府文化、新闻出版广电主管部门根据其职责负责本行政区域内的公共文化服务工作（第七条），辽宁改革后的中心/集团主管体制有的属于“于法无据”，且即便直属市委、市政府，业务工作仍然脱离不了文化主管部门，工作中可能造成多头管理、协调不畅的问题，与“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的改革思路有矛盾。其次，公共文化服务机构在行政主管上脱离了文化主管部门，怎样保证行业发展政策、工作部署上传下达的顺畅？公共文化服务是专业化的服务，因此，上一级单位对下一级单位的业务指导是推动行业发展和业务建设的重要方式，如省级馆对地市级馆、地市级馆对县级馆的业务指导等，不同层级的文化馆主管部门、分属系统不一致，给行业发展和业务指导带来了困难。文化馆、图书馆总分馆制是近年来我国大力推动的公共文化机构组织体制改革，是中央深改委部署的公共文化领域重点改革任务，上一级文化馆、图书馆和下一级文化馆、图书馆分属不同的系统，失却了紧密联系，必然给总分馆制建设带来障碍，也制约了公共文化设施体系和服务体系的完善。2020年，辽宁省人大常委会受全国人大常委会委托对本省实施《公共文化服务保障法》的情况进行了执法检查，检查中发现的问题就包括“普遍存在业务指导不力，沟通协调不畅的问题”“由于缺乏强有力的统筹协调，公共文化服务多头管理、条块分割，各系统所属公共文化设施、队伍和资源，出现了衔接不畅、归口不一的问题”。这些问题亟需在实践中调整完善，并应引起借鉴“辽宁模式”的地方加以注意。
文化馆发展研究院
文化和旅游部全国公共文化发展中心文化馆发展研究院成立于2020年9月，主要职能是谋划、组织、推动文化馆理论建设和学术研究，对事关行业发展的重大问题开展调研，反映行业呼声，提出政策建议。文化馆发展研究院建设目标是，打造中国文化馆事业理论和实践的研究中心、信息中心、咨询中心和发展智库，为推动全国文化馆事业的高质量发展提供理论支撑和智力支持。文化馆发展研究院由高校、科研机构、主流新闻媒体研究人员，长期担任公共文化管理工作的业界人士，以及各级文化馆馆长和理论研究人员代表组成。
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本文由文化馆发展研究院整理发布
编辑|刘晓东 李斯 苗美娟 审核|王全吉 李亚男
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