农民进城面临的问题及对策——以山东省菏泽市牡丹区为例
文玉忠 苏东霞
新型城镇化是新一届政府的重要施政着力点，地方政府的具体路径选择将成为新型城镇化能否成功的关键点之一。说到底，在农业地区进行城镇化建设，实质上就是解决农民进城的问题。无论哪个学派从哪个角度来考察，都无法否认农村城镇化本质上是农民的城镇化，农民是农村城镇化的主体。学术界在研究如何推进城镇化时，多是站在政府的层面上以俯视视角进行研究。没有农民的积极参与，农村的城镇化问题不可能解决。因为从本质上来看，农村城镇化实际上就是农民面对农村经济增长和工业化推进所创造的机会，所做出的一种理性反应的结果，是农民的一种自我选择。
菏泽市牡丹区是一个农业大区，全区总人口115万人，其中城镇人口29万人，2012年城镇化率43%,仍比全国平均水平低9.57个百分点，比山东省平均水平低9.4个百分点，城镇化建设刚刚起步。建设高质量的城镇化，没有现成的经验可循，必须在实践中进行摸索。牡丹区委区政府为此做了大量工作，虽然取得了一定的成绩，但也暴露了许多问题。所以，本文以菏泽市牡丹区为例，从农民的角度出发，谈一下城镇化建设过程中农民进城所面临的问题以及相应的对策。
一、农民不愿进城的原因分析
城镇化的核心是人的城镇化，没有人的参与，城镇化建设就成为一张空头支票。所以高质量城镇化建设必须以人为本，切实维护农民的根本利益，赢得农民的支持。但是据走访调查发现，现在农民进城居住的积极性不高，据走访的100名村民当中，63%的人不愿意进城，特别是老年人，80%多都不愿意进城，这是影响城镇化进程的重要因素。
（一）农民不“能”进城
学术界一般认为，城镇化率与工业化率平行上升，但是菏泽牡丹区是一个农业大区，城镇化建设有自己特殊的规律，城镇化建设要与农业现代化相互促进，协调发展。由于牡丹区属于欠发达地区，农业生产力发展水平比较低，农业发展水平严重滞后于工业化、城镇化发展水平，农业基础非常薄弱，城乡居民收入差距仍然较大，农民收入水平上不去，农村居民人均纯收入8325元，2012年，山东农民人均纯收入达到9443元，和山东省人均收入相差1118元，落后于其他地区，所以农民没有能力买房子。即便有些农民想进城买房子也没有能力，即“想买不能买”。
（二）农民不“愿”进城
1.农村的生产经营方式仍然是家庭联产承包责任制，土地流转问题没有得到根本的解决，这种长期的小而散的农业生产经营方式，让许多农民传统的小农意识根深蒂固，思想还是受到一亩三分地的束缚，不能彻底从土地上解放出来，影响了农民进城的积极性，所以很多农民不“愿”进城。
2.对农民缺乏必要的城镇化宣传。城镇化对于农业的发展具有重要的战略意义，城镇化的发展能够有效带动农村富余劳动力转移就业，为发展农业适度规模经营，推动农业专业化、标准化、规模化、集约化生产创造有利条件，彻底改变传统的农村土地、资本、劳动力等生产要素单向流动的发展模式，带动城市资金、技术、信息、人才等现代生产要素向农业农村领域延伸，实现城乡要素平等交换，释放农业农村的大量需求。由于宣传的不到位，有些人根本不知道城镇化为何物，更不可能理解城镇化在社会发展中的战略地位。再加上农业大区，农民的乡土观念比较浓厚，“离土不离乡”，所以很多农民不愿意离开自己生活多年的老院子，落户城里。
（三）农民不“敢”进城
1.在城镇化建设的过程中，建筑质量缺乏安全保障。许多建筑工程，不仅缺少建筑手续，而且施工图纸和施工队伍不规范，质量安全监管不到位，基础设施和公共服务设施建设滞后。由于这些建筑工人大都是附近村民，他们对工程的建筑质量最了解，面对这些没有质量安全保障的大楼，没有基础设施和公共服务设施的建设，很少有人敢冒险搬进来住。
2.农民进城后没有社会保障。由于牡丹区是农业大区，乡镇企业发展速度较慢，工业化水平较低，农民进城没有稳定的工作和收入，也就没有最基本的生活保障。没有强有力的物质做后盾，农民不敢进城。即使农民进城后，户籍、养老、医疗保障、子女教育问题等都很难得到有效解决。所以没有各项完善的配套措施出台跟进，致使很多农民也不敢进城。
总之，对于农业大区来说，城镇化不是简单的赶农民上楼，让农民进城，也不是单纯的大拆大建，而是对传统工业化和小农经济的彻底改造，是一项系统工程。是为了改变原来单纯依靠土地保障的农民保障模式，让“新市民”获得稳定、较好的收入，转变思想观念，激活消费能力，在消除身份差异的同时增进福利，真正让进城农民融入城市经济，强化城市认同。
二、让农民进城的对策分析
党的十八大和十八届三中全会对统筹城乡发展作出了新的重要部署，明确指出坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。所以在农业大区进行高质量的城镇化建设，一定要循序渐进，不能急功冒进，更不能孤军深入。
（一）大力发展经济，让农民“能”进城
城镇化建设不仅仅是简单的让农民朋友买房，它会牵扯到系列问题，而这些问题归结到一个字就是“钱”，所以要想让农民进城，就要让他进城后有活干、有饭吃、有衣穿，这是最基本的生存条件。所以大力发展经济，增加农民收入是城镇化建设的根本条件。目前，牡丹区委区政府为了发展本地区经济，大力进行招商引资，这不失为一项发展经济的重要举措。但是由于牡丹区是农业大区，只有根据本地的实际情况，大力发展与农业相关的产业，更好更快地促进农业生产的现代化，发挥地方优势，才是治本之策。
1.大力发展特色农业，形成农业生产优势。大力发展特色农业是农村城镇化进入初级阶段的重要推动力。农业大区最大的优势就是盛产农副产品，牡丹区不仅是西瓜、山药、牡丹等生产基地，而且小尾寒羊、青山羊、鲁西南黄牛饲养数量巨大，虽然这些产品营养价值很高，但是它们的销售价格，却受市场波动影响很大，如何发挥这些产品的特色优势，增强这些产品抵御市场风险的能力，增加农民的收入，需要政府给予指导。
如果政府能够根据本地的优势，切实做好土地流转工作，实现农业产业化、规模化经营，引导农民发展绿色有机农副产品，形成产供销一体化的产业格局，不仅会促进本地经济的发展，而且会大幅度提高农民收入。农民的收入提高了，自然就会想法提高自己的生活水平，改善自己的生活环境，进城买房也就是水到渠成的事情。
2.大力发展乡镇企业，形成城镇化发展的主要载体。古人说的好，“淌自己的血，流自己的汗，靠天靠地靠祖先，不算是好汉”，提高经济发展水平，加快城镇化建设，必须靠自己的力量，发挥农业特色，利用农产品的资源优势大力发展乡镇企业，这是农业大区建设高质量城镇化的必由之路，也是城镇化进入中级阶段的必然要求，没有工业化的大力支撑，中级阶段的城镇化就很难获得基本动力。
牡丹区在这个方面做出了有益的探索。一方面政府鼓励引导农村能人创办农产品加工企业的同时，也加大了对农副产品加工企业的招商引资力度，米老头、兔巴哥、巧媳妇、鹤福等农产品深加工企业快速聚集，形成产业集群。但是这些乡镇企业大部分都是劳动力密集型，产品的价格很难提高，要想使我们的乡镇企业更上新台阶，必须提高自主创新能力，提高农产品的科技附加值。
解决这个问题，政府要积极引导，争取一些科研机构或者高校的技术支持，提高农产品的科技附加值，使一些原本是“草”的农产品经过科技提炼之后变成浑身是“宝”的高科技产品，使农民的收入大幅度提高，这才是农村城镇化的治本之策。
牡丹是菏泽市的市花，种植主要集中在牡丹区，种植面积在去年25万亩的基础上，今年有望达到45万亩，此后逐年增加种植面积，到2015年达到80万亩，2020年达到200万亩，产值达到千亿元。牡丹护肤系列产品、牡丹保健系列产品以及牡丹油、牡丹籽、牡丹茶等正逐渐走入人们的生活，这是一个经济效益和社会效益都十分可观的高科技项目，突然崛起的新兴产业，为乡镇企业的发展注入了强大的生命力，引发菏泽农业产业一场全新变革。
另外，西瓜、黄瓜、冬瓜、木瓜等都有系列深加工产品，都可以深加工成各种产品。如何发挥这些资源优势，构建科学的产业体系，促进乡镇企业的发展，提高农民收入，是牡丹区进行城镇化建设过程中亟待解决的问题。
山东省城镇化发展纲要（2012—2020年）明确指出，建设城镇化就要“加快构建现代产业体系，推进产城融合互动发展”。一个城市最基本的要素之一就是产业，没有产业就没有就业；另一个基本要素是人口，有人才能把产业支撑起来。换句话说，产业是城市发展基础，城市是产业载体，两者不可分割、互相影响。以高科技为基础的大批乡镇企业的发展，不仅为城镇化建设提供了产业支撑，而且还解决了城镇化发展过程中人口的问题，所以大力发展农村乡镇企业，是实现产城融合的城镇化发展的新模式。
3.积极发展第三产业。农村城镇化在发展的初级和中级阶段，第一产业和第二产业起着重要的推动作用，它们使村民在城里买房的愿望得以实现。但是城镇化作为一个复杂的动态结构系统，是从传统农业社会向现代工业和后工业社会转型过程的空间载体，其本身承载着农村人口向城镇转移、产业结构上的农业为主导向工业进而向第三产业为主导转变、价值观念上的传统农耕文明向现代城市文明转向等包罗万象的结构体系。所以要想建设高质量的城镇化，必须重视第三产业的发展。
第三产业的主体是服务业，是高级阶段城镇化发展的基本动力，它主要集中在劳动密集型领域，吸纳劳动力能力较强，就业弹性高。加快城镇化进程，将一定量农村居民转为城镇居民，必然要形成和增加对第三产业的消费需求，增强第三产业发展的内在动力和市场容量，另一方面，进镇农民在对第三产业形成消费需求的同时，也是第三产业的劳动力提供者，这将极大地缓解就业压力。根据有关资料显示，第一产业增加值平均每增长1%，就减少了126万个劳动力；第二产业增加值平均每增长1%，能创造26万个就业岗位；而第三产业增加值平均每增长1%，能创造100万个就业岗位。所以发展城镇第三产业不仅可以解决农村剩余劳动力就业问题，让进镇农民有钱花、有活干，而且也是推动城镇化向高级阶段发展的新的增长点。
第三产业通过强化城镇聚集功能提供城镇可持续发展的后续动力。当城镇化发展到高级阶段时，它对各种服务必然提出全方位和高效率的要求。例如，速度快、成本低、载量大、储存条件优良的物流业，安全性能高、投资风险小、服务质量高的金融保险业，针对性强、更新快、费用低、质量高的教育培训业，便捷、廉价、高度共享的信息服务业等。另一方面，进城的农民，随着收入水平的提高，消费水准也必然提高，这会推动医疗、餐饮、旅游、服饰、健身、娱乐和理财等行业的发展。这些行业的兴起在为第二产业提供配套服务的同时，也有力地推动了城镇基础设施的完善，从而使得城镇的产业结构日趋完备、生产生活更加便利、功能更加完善、吸引力更强，最终使农村城镇化发展找到新的产业支撑点，使农村城镇化的可持续、健康发展成为可能，最终实现了城镇化的发展的根本目的：改善人民生活水平，提升人民的生活质量。
（二）强化组织领导，让农民“敢”进城
牡丹区作为农业大区，更需要从自己的实际情况出发，寻找适合自己的建设规律。但是由于缺乏强有力的组织领导，许多乡镇在进行城镇化建设的过程中，不是从实际出发，制定科学的规划，而是随意性比较强，有的甚至根本无规可依。比如在制定规划的时候，没有聘请专业人士，进行实地考察，制定出适合本地实际情况的规划，使规划缺乏科学性、前瞻性、长远性；没有深入农民中进行深入细致的考察，不知道农民真正的需求是什么，所以有些乡镇在制定规划的时候，没有体现民意，不知道农民真正需要什么。这也是农民不愿意进城的主要原因，它严重影响了牡丹区城镇化建设的质量和速度。所以要进行高质量的城镇化建设，离不开组织的坚强领导，制定科学的规划，进行大力的宣传、实施，赢得百姓的支持。
1.成立专门的研究机构，制定科学的发展规划。要配备专门的研究人员，建立健全城镇化研究机制，加强城镇化重大问题的研究。研究人员要深入农村，到田间地头进行实地考察、走访，为政府决策提供科学的参考数据和依据，为政府制定符合本地实际情况的城镇化发展实施纲要提供大量科学的信息资源，确保发展纲要的科学性，使城镇化建设过程中有“纲”可依，少走弯路。
牡丹区是农业大区，经济实力有限，城镇体系还不完善，所以城镇化发展规划应遵循佩鲁的“极核”理论，制定适合本地实际情况的编制区域城镇体系，按照“试点先行、典型引路、以点带面、整体推进”原则，探索适合本地城镇化发展的模式和机制。为此，研究人员要注意以下几方面的研究：
（1）搞好区域发展战略研究，进一步完善城镇体系规划，建立科学有序的城镇空间体系，合理确定城市性质、规模和发展方向，增强城市和区域的综合竞争力。
（2）加快进行详细规划和专业规划的编制研究，增强规划的可操作性。同时规划一定要充分反映出本地历史文化底蕴、自然风貌特色和现代化气息，突出城市特色。
（3）以县城和中心镇为重点，搞好县域规划，加强小城镇及各类工业园区规划的编制，统筹安排城乡居民点与基础设施建设，实现资源共享，为区域经济有序发展提供保障。
2.成立专门的实施机构。纲要制定好之后，关键在于实施。城镇化建设是一项系统工程，涉及到土地、户籍、医疗、教育、环境等各方面问题，不可能单靠哪一个人或者哪一个部门去做。政府要联合各职能部门成立专门的实施机构，各部门要强化全局意识，团结协作，根据纲要提出的目标、任务，完善配套政策措施，确保城镇化建设高质量进行。
在实施纲要过程中，要严格按照规划要求，不经法定程序不得擅自变更，维护规划的严肃性和权威性，发挥好规划的引导、约束和激励作用。要严格执法，落实问责制度，打击违法行为，健全规划目标、执行责任、考核监管体系，强化考评监督，建立健全城镇化考核机制，防止城镇化建设过程中出现异化现象，确保城镇化健康有序发展。
3.做好社会宣传，强化社会参与机制。虽然菏泽地区的城镇化建设刚刚起步，但是“从当前的发展趋势来看,中国已经步入城镇化加速发展的第二阶段，正在经历人类历史上规模最大、速度最快的城镇化浪潮”，紧紧抓住这次城镇化加速发展的机遇，利用后发优势，具有极其重要的现实作用。
据统计，在现阶段我国城市化水平每提高1个百分点，可拉动GDP增长1.5个百分点；每增加1个城镇人口，可以带动10万元以上城镇固定资产投资，带动3倍于农民的消费支出。因此，必须充分认识到，加快城镇化进程既是增强内需动力、保持经济持续较快发展的迫切需要，又是调整经济结构、转变经济发展方式的必然选择，也是保障和改善民生、全面提高城乡居民生活水平的客观要求，更是提高区域综合竞争力的重要途径。
但是，现在很多农民根本不知道什么是城镇化，对于城镇化的战略意义更不了解，所以政府一定要组织专门的人员，大力宣传城镇化的重要性，充分调动和凝聚社会力量，特别是要让农民朋友参与到城镇化发展的全过程，对涉及规划、环境、住房、社会保障等与农民生产生活密切相关的重大决策，必须按规定履行听证程序，听取农民的意见，接受农民的监督；对于重大建设项目要进行社会稳定风险评估，确保其合法性、合理性、科学性和安全性，这样广大农民朋友才会愿意进城、敢于进城，从而促进农村城镇化的快速健康发展。
（三）完善政策保障，让农民“愿”进城
农民不愿意进城是担心进城后的生活保障问题，发展城镇化就要解除农民的后顾之忧，形成有利于促进城镇化发展的政策环境，这是城镇化战略顺利实施的关键。虽然对于城镇化建设，政府给予高度重视，但是由于没有专门的管理机构，缺乏一支强有力的专职队伍，所以在城镇化建设过程中，就很难制定出结合实际的建设纲要，如决策缺乏科学依据、没有完善的考核机制，以及完善的配套政策和措施，造成在某些地方城镇化建设成为一种单纯的概念炒作，或者是获取政绩的形象工程，出现了城镇化谁都管又谁都不管的局面，在很大程度上影响了牡丹区城镇化建设的进程。为了让城镇化真正成为一项改善民生的大事，政府就要组织专门人员，结合群众需要，制定科学、完善的配套政策，确保农民进城后的利益得到维护，让农民自愿进城。
1.加快户籍管理制度的改革，实行积极的人口迁移政策，鼓励和引导农村人口自愿向城镇聚居。
2.深化劳动和社会保障制度改革，进一步完善城镇就业和养老、失业、医疗保险等社会保障政策，从思想上解除农民的后顾之忧，使他们更加便捷地融入城镇。
3.深化行政管理体制改革，根据城镇化进程和区域经济发展的需要，对规模较小、发展潜力不大的乡镇继续进行合并，积极探索适合小城镇特点的新型管理体制，授予小城镇政府某些经济、规划、城镇管理方面的权限，搞好各类社会服务，完善社会服务体系，为进城后的农民提供创业、就业、生活等方面的有利条件。
总之，农业大区进行新型城镇化建设，必须从农民角度出发，让他们不仅能够进城买得起房，而且愿意进城、敢于进城，只有这样，农村城镇化建设才会走上快车道，建设高质量的城镇化才不会流于空谈。□
（作者:山东省菏泽市委讲师团副教授；山东省菏泽市牡丹区委党校讲师）
