人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体，是我国人民代表大会制度的基石。充分发挥人大代表的职能作用，是做好人大及其常委会工作的基础，是近年来各级人大常委会认真探讨、努力实践的重要课题。为全面了解、掌握我市各级人大代表发挥主体作用方面的现状，研究探索如何更好地促进代表依法履行职务，充分发挥代表主体作用。根据市人大常委会2014年工作安排，6月上旬，市人大常委会组成调研组，由常委会副主任黄潮标带队，走访了市人大代表小组和市代表，与各县、区人大常委会及选联工作部门进行交流，对我市人大代表发挥主体作用进行调查研究。现将调研情况报告如下。
一、近年来我市人大代表发挥主体作用的主要情况
调查表明，近年来，我市各级人大机关紧紧围绕党委的中心工作，服务改革发展稳定大局，注重研究人大代表工作的新情况、新问题，不断拓宽代表工作思路，探索代表工作方法，建立健全代表工作制度，努力促进我市各级人大代表发挥主体作用，代表工作成效明显。
（一）健全代表小组，为代表发挥主体作用提供平台。近年来，市、县（区）人大常委会及相关工作部门从健全代表小组入手，抓基层建设、抓制度完善、抓活动规范，积极为代表发挥主任作用创造条件。一是每年年初，由市、县（区）人大常委会选联工委（办、室）制订代表小组活动计划，规范代表小组活动方式，保证每次代表活动都有计划、有专题、有报告、有效果。二是针对各级人大代表职务变动、调动比较频繁的实际，对各代表小组进行适当调整。去年9月，潮安撤县改区后，有8名原潮安县的市人大代表调到湘桥代表团，为便于各代表小组组织和开展活动，市人大常委会选联工委结合各县、区人大常委会的意见，经报常委会领导同意后，对各代表小组的组长和代表进行适当调整。换届以来，市人大常委会先后三次对各代表组进行调整，共调整代表组长和代表47人次，保持各代表小组的活力和凝聚力，确保了代表小组的稳定和代表小组活动的高质量。
（二）加强代表培训，增强代表发挥主体作用的软实力。近年来，市、县（区）人大常委会针对代表队伍中相当部分代表对人大知识掌握不够、对如何履行代表职务不甚熟悉，不利于发挥主体作用的实际，不断完善代表学习制度，通过集中培训、以会代训、组织代表学习与开展视察检查调研等活动相结合等方式，采取聘请有关方面的专家学者开设知识讲座，召开代表经验交流会、代表工作座谈会等形式，组织代表认真学习地方组织法、选举法、代表法，学习党的路线方针政策、有关业务知识和法律知识，加强对代表履行职务的业务指导和培训，提高了代表的履职能力。至今年6月，市、县（区）人大常委会共举行各种形式的培训63场次，参加培训的省、市、县（区）三级人大代表共2202人次，组织省人大代表参加省人大常委会举办的学习班3期12人次。2013年，市人大常委会委托县（区）人大常委会组织代表举行培训，共下拨培训经费83700元，确保代表培训活动顺利进行。
（三）丰富代表当政议政形式，拓宽代表发挥主体作用的主渠道。一是增加代表列席各级人大常委会的人数。2013年以来，市人大常委会将列席市人大常委会的代表数从以前的3至5名，增加到10名，以争取每位代表在本届任期内至少列席一次以上的市人大常委会会议，增进了代表对常委会工作的了解与支持，进而加深了社会各界对常委会工作的理解与支持。二是为代表订阅《人民之声》，为代表活动小组订阅《中国人大》等业务性刊物，协调“一府两院”向各级人大代表寄送工作简报、情况通报等材料，使代表了解全国、省人大工作情况和我市“一府两院”基本情况，当政、议政、督政做到有的放矢。三是通过组织代表参加各项视察、调研、执法检查、行风评议、司法庭审等活动，不断丰富代表当政议政的形式和内涵，拓宽代表对“一府两院”工作的监督渠道。通过这些活动，让代表们真正发挥作用。至今年6月，我市、县（区）人大常委会共组织省、市、县（区）代表参加各类闭会期间活动380多场1800多人次。代表在参加活动时，为我市各级政府和市、县（区）“两院”提出建设性的意见建议210多条。
（四）探索代表活动新机制，丰富代表发挥主体作用的载体。一是在全市探索并设立人大代表活动室。2013年4月，市人大常委会制订了《关于建立潮州市十四届人大代表活动室的意见》，在全市范围内逐步铺开建立市人大代表活动室工作，搭建闭会期间代表联系群众，收集民意，宣传党和国家政策，推进民主法治建设的新平台。目前，各县、区共16个市人大代表活动室设立工作已全部完成。各代表活动室通过设立代表接待日、走访群众等方式，安排代表驻室接待或主动约基层群众面谈，听取意见建议，了解社情民意，促进市人大代表在依法行使职权、履行职务、联系人民群众等方面更好地发挥作用。同时，按照市委、市人大常委会的要求，今年市财政拨出专款50万元，为各小组代表活动室提供资金保障。下一步，各代表小组将努力把代表活动室建成代表小组活动平台、代表与群众互动平台、各级各部门联动为群众办事平台，提高我市人大代表的履职水平和实效。二是有针对性地开展集中视察活动，搭建了解民情的平台。近年来，为进一步推动本辖区内影响经济和社会发展的难点、热点问题的解决，市、县（区）两级人大常委会结合实际，开展集中视察。今年5月，为配合省政府开展的粤东西北地区振兴重点项目建设发展情况调查，市人大常委会专门组织常委会组成人员和人大代表共80名，对我市粤东西北地区振兴发展的重点项目进行视察。通过开展集中视察，代表们对省、市各级政府的阶段性工作重点有了深刻的认识和理解，对我市政府近阶段的工作重点和成绩表示充分肯定。三是建立常委会组成人员联系代表，代表联系基层群众的“双联系”制度。2014年初，潮州市人大常委会建立了旨在进一步推动人大代表密切联系群众工作的常委会组成人员和部分市人大代表挂钩联系人民群众制度，要求市人大常委会组成人员和市人大代表中的县（区）人大常委会主任、常务副主任、县（区）长，各县区一位市人大代表小组组长，共50名同志，各挂钩联系3至5名人民群众，了解社情民意，听取群众意见建议。同时，要求全体代表根据各自工作实际，主动走访基层群众，了解基层群众的疾苦，倾听基层群众的呼声。通过建立上述制度，畅通了常委会组成人员与代表、代表与基层群众之间的信息反馈渠道，使常委会的决策、决定更接“地气”，更贴近基层实际。
（五）强化代表建议督办，增强代表发挥主体作用的实效性。市、县（区）人大换届以来，代表在人代会上或以代表“直通车”形式，依法提出了226件代表建议、批评和意见。市、县（区）人大常委会全过程实行跟踪督查，努力提高建议落实率，为代表依法履职提供优质服务和有力保障。今年市十四届人大四次会议建议交办会结束后，市人大常委会主要领导确定了《关于解决“磷官铁”划入湘桥区后教师队伍有关问题的建议》等3件涉及面广，解决难度大，群众关注度高的代表建议作为今年的重点建议，要求市政府办和各承办单位要制订专门的办理方案，定期向市人大常委会汇报办理进度，力争在法定期限内落实或解决建议要求。在今年交办的40件代表建议中，湘桥区政府、司法局等单位承办的《关于解决“磷官铁”划入湘桥区后教师队伍有关问题的建议》、《关于加大财政投入支持法律援助工作的建议》等建议，解决了代表在建议中提出的实际问题，推动了建议所涉内容的具体落实，代表们表示非常满意。换届以来，市、县（区）人大常委会分管领导和选联工作部门多次参加本级建议交办、督办会，从抓好建议的提出、督办、反馈三个环节入手，对承办单位和承办工作提出具体要求，促进了承办单位的办理和代表建议落实率。至6月底，市人大代表对换届以来提出的226件建议办理答复的满意率为93.6%。从总的情况看，换届以来的代表建议办理工作正呈现满意率和实际落实率逐年提高的态势。
二、当前制约我市人大代表发挥主体作用的主要因素
我市各级人大常委会在促进代表履职，发挥人大代表作用方面做了大量的工作，取得了一定的效果。但在调研中，我们也发现了一些制约因素，影响我市人大代表主体作用的充分发挥。主要表现有：
（一）少数代表履职意识淡漠，自身素质有待提高。一是少数代表“为民代言”的意识淡薄，缺少履职的主观意愿和内在动力。把代表职务仅仅看成一种政治荣誉，对履行代表职务缺乏积极性。每届人大都有不参加代表培训、不提建议、不参加闭会期间代表活动的“三不代表”。争当代表的热情高，当上代表后不积极履行职务。二是部分代表的素质不高，法律知识以及经济建设等方面的知识不能与时俱进，实时更新，无法满足代表工作的需求，履职能力受到限制。主要表现在各种会议、座谈会上的发言要么缺乏针对性，总是泛泛而谈，要么文不对题，不知所言；在人代会期间和闭会期间提出的代表建议或“直通车”建议质量不高，或不那么切合实际，甚至牵涉代表个人利益。三是个别代表履职存在功利心理，当有领导参与的活动时便主动参加，没有领导参与活动时便消极对待，强调工作忙；与自己企业或行业有关的活动要求参加，否则极力推诿；参加有新闻媒体报道的活动走在前头，无公开报道的活动缺乏动力。
（二）代表充分履行职务的掣肘因素显现。首先是代表的非专业化制约了代表的履职效能。一些代表由于自身专业知识方面的原因，在进行专题视察和调研中很难提出具有建设性、专业性和可操作性的比较有质量的建议。另外是代表的兼职性影响当政议政质量，代表未能将主要精力投入到会议审议和当政议政上来，出现了挂名代表、举手代表的现象。
（三）代表活动的质量有待提高。有些代表小组活动前准备不充分，选题不准不专，调研不够深入，代表提出的一些意见建议质量不高，有时出现“外行指点内行”的现象。还有一些小组活动次数虽多，但内容简单，形式单一，重感情联络，轻活动实效和工作监督。
（四）少数政府职能部门对接受人大及其常委会监督重要性的认识还有待提高。少数职能部门未能正确对待来自人大机关的监督、批评和建议，消极对待代表通过人代会或人大常委会提出的建议、意见，要么推诿扯皮，打“太极拳”，要么马虎应付，敷衍了事。代表在各种会议上提出的意见、建议所涉问题得到实际解决或改进的不多。调研中，有个别代表坦言，自己所提建议，虽然多次在人代会上提出，但每次承办单位上门答复时，总是“被满意”，代表履职的积极性在一定程度上被挫伤。
三、进一步注重发挥我市人大代表主体作用的主要建议
进一步注重发挥我市人大代表主体作用，是当前加强人大代表工作一项十分重要的任务。我们务必结合实际，积极实践探索，不断巩固和扩大人大代表履职成效。为此建议：
（一）提高对发挥代表主体作用重要性的认识，着力强化代表主体作用的发挥。进一步强化思想认识，充分认识发挥代表主体作用，对于做好人大及其常委会工作至关重要。各级人大应紧紧依靠党的领导，紧密结合实际，紧贴代表工作主线，在如何与时俱进更好地发挥代表主体作用上下大功夫，不断研究、探索并制订实施行之有效的工作制度，通过精心组织人代会期间和闭会期间的审议、代表视察、执法检查、评议等形式，充分发挥代表主体作用，调动广大代表依法管理国家事务的积极性。
（二）进一步密切代表与人民群众的联系，打牢发挥代表主体作用的群众基础。一是进一步完善“双联系”制度。今年2月，省人大常委会主任会议通过了《关于广东省人大常委会主任会议组成人员联系省人大代表和省人大代表密切联系人民群众的意见》，这是省人大常委会贯彻党的十八大、十八届三中全会精神的一项重要举措。市人大常委会将在原有制度的基础上，进一步规范和完善“双联系”制度。二是进一步抓好市人大代表活动室工作。建立人大代表活动室，对于畅通人大代表与人民群众的联系渠道，进一步完善人大代表履职平台具有重要作用。各代表小组应按照要求，依托代表活动室这个平台，定期或不定期组织代表开展接待群众、走访群众、调研视察、学习研讨等活动。各代表小组应按区域分成几个小小组，分别挂钩联系一个社区或村委会，不定期走访当地群众，收集群众意见建议。今年下半年，市人大常委会将加强专题总结分析，进一步完善代表活动室活动制度、方式方法和相关配套建设，把代表活动室建成代表小组活动平台、代表与群众互动平台、各级各部门联动为群众办事平台。与此同时，要结合实际，积极探索以市人大代表活动室为载体，推动县（区）、镇基层直选人大代表活动扎实开展的路子。三是进一步探索建立代表联系人民群众的监督机制。人大代表履职的状况，关系到群众的意愿能否得到及时的表达，关系到群众的利益能否得到切实的维护，关系到人民管理国家权力能否得到行使和实现。因此，要积极探索建立健全代表联系人民群众的监督机制，切实有效地加强对代表履职状况的监督，力争形成倒逼机制，激发代表履职积极性，提高代表履职意识。一方面，要实行代表履职登记制度，由市人大常委会统一设计印制代表履职登记簿，建立市人大代表履职情况登记制度，了解和掌握代表履职的基本情况。另方面，要抓好试点，以点带面，积极探索开展代表述职评议工作。代表向原选区选民述职，并接受评议，是代表接受群众监督的最直接、最有效的形式。
（三）扩大代表知情知政面，充分发挥代表监督职能。一是建立重大事项听证会制度。各级政府及有关部门在作重大决定，特别是涉及群众切身利益的决定前，应通过召开代表听证会、论证会等形式，听取代表意见，了解群众意愿。二是进一步完善代表列席会议制度。要积极创造条件，增加组织列席市、县（区）人大常委会和政府常务会议及有关会议的代表人数，扩大代表知情知政面，增加代表对各级人大常委会监督政府工作的参与度。三是实行工作通报制度。定期将各级人大常委会作出的决议、决定和意见，汇编成册后寄发给本级全体代表（或代表小组），使其充分、及时地了解本级人大常委会的工作动态，扩大代表知情知政面。
（四）抓好闭会期间代表活动，提高活动实效。闭会期间代表活动质量的好坏，直接影响到代表作用的发挥。开展好闭会期间的代表活动，要重点从以下方面入手：一是突出主题。各代表小组在组织代表活动时，必须确定活动议题，围绕本辖区经济和社会发展的大事、重点工程建设、常委会作出的决议决定、群众关心的难点热点和焦点问题开展视察、调研活动，提高闭会期间代表活动的针对性、目的性。二是规范程序。组织代表活动要做到计划详实、内容充实、程序规范，每次活动都要有汇报、有座谈、有视察、有建议，避免代表活动走形式、走过场的现象。三是鼓励代表开展个人视察活动，充分利用代表个人持证视察的灵活性。适当增加代表闭会期间代表活动经费，鼓励代表深入基层和群众，就涉及民生、影响群众生活的具体问题进行视察调研，为提出代表建议提供可靠资料，提高代表活动的质量。四是依托代表活动室，鼓励代表积极参加活动室活动。各代表小组要以建立代表活动室为平台，开展闭会期间的代表活动，支持代表履行职责。
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