产业是城市发展的基石，而高质量的产业空间供给与保障，不仅是培育产业发展壮大的肥沃土壤，也是体现城市良好营商环境和综合竞争力的重要方面。在创新高质量发展的新阶段，近年来国内部分城市紧扣发展变化，准确把握需求，从产业空间供给侧进行改革与创新，探索出若干高质量的产业空间供给政策与实践，具有较强的启发和参考价值。
01
高质量产业空间供给经验
1.1“租让结合”“弹性年期”和“楼地结合”“定向供房”的灵活性产业载体供给
伴随着互联网、数字技术的发展以及产业链的细分，近年涌现出大量面向新经济的创新型企业以及产业链配套型企业，这些企业具有小型化、专业化、轻资产的特点，在产业更迭浪潮中发展不确定性强。相关研究指出，从我国近年部分热门行业企业平均存活时间来看，中小企业为2.9年，制造企业为11.1年，以往工业用地50年期的出让政策与上述企业较短产业周期和较小空间需求很难匹配。此外，不同产业生产工艺流程差异大，对产业用房的规模、布局、层高、荷载、货运装置等需求存在差异，实践中按照单一标准建设的“标准厂房”往往存在难以准确匹配企业需求的情况。鉴于此，近年国内多个城市逐步探索采取更具灵活性和适应性的产业间供给模式。
一是“租让结合”“弹性年期”供地
改变按50年公开出让工业用地的单一化产业空间供应方式，采取“租地”“先租后让”等租让结合方式供地，用地主体必须在租地期间达到产业监管协议要求或约定的绩效标准后方可购买土地。同时，各城市根据自身产业发展特点合理确定土地出让年限，缩短供应期限。如上海提出新增产业项目类工业用地出让年限原则上不超过20年，国家和市重大产业等项目用地可适度加长，可按规定程序认定后以认定的年期出让；成都则针对不同行业、不同类型工业项目特点，根据产业分类采取弹性年期出让、租赁、先租后让等多种供地方式，弹性年期出让一般不超过20年，租赁年限一般不超过10年，租赁到期后可选择续期出让或继续租赁。
二是采取“楼地结合”的产业空间供给方式
除了传统的供地方式外，允许部分工业物业分割、转让，向市场尤其是中小型企业提供产业载体。如深圳、杭州、南京、成都等城市均出台了“新型产业用地”➀政策，在设定约束条件的前提下，基本都允许用地内一定比例的产业用房分割、转让给产业链配套企业。同时，部分城市也允许指定的普通工业用地或物业适度分割，构建产业生态。如上海允许企业满足自身需求后的节余建设用地，经规划部门明确分割部分的规划建设条件后，可通过挂牌方式转让。同时，还支持园区平台、领军企业的标准厂房类工业物业不超过50%的建筑面积可转让；深圳支持将连片土地出让给产业链“链主”企业，并允许其将一定比例建设用地使用权及建筑物转让给核心配套企业（图1）。
图1
“租让结合”“弹性年期”“房地结合”的灵活性产业载体供给
三是精准面向企业需求的“定制化”产业用房建设
深圳龙岗区“预招商+定制化”制造业厂房建设的创新实践值得关注（图2）。2021年11月，广东省首个“定制化”产业园——深圳龙岗宝龙智造园的1号厂房顺利封顶，该园区用地以划拨形式提供给龙岗区工信局，并委托龙岗城投集团建设运营。在设计前期，由龙岗区工信局和龙岗城投集团联合发布产业用房的“预招商”公告，经过预约报名、走访调研、专家评审、遴选公示等环节，9家符合产业集聚方向的优质项目企业入选。随后，设计、建设方在产业用房规模、单层面积、层高、荷载、特殊设备等方面充分对接入选企业需求并建设实施，如按需设置了两层高达11米的生物发酵罐用房、特殊排烟布线管道等，精准解决了产业空间供需不能完全匹配的问题（图3）。
图2
“预招商+定制化”产业用房建设流程
图3
左：深圳龙岗宝龙智造园（效果图）
右：深圳龙岗宝龙智造园企业分布情况
（注：园区占地面积约3.8万平方米，建筑面积约21万平方米，容积率约5.5，主要发展电子元器件、生命科学、绿色能源等战略性新兴产业）
1.2 产业发展绩效为导向，兼顾降低用地成本的多元土地出让方式
以“租让结合”“弹性年期”供地的基本模式为基础，部分城市紧扣新时期高质量发展主题，将产业质量和发展绩效作为供地方式及期限的重要考量，同时运用“带产业项目”挂牌、“限地价”出让等手段降低产业用地成本。
一是结合产业绩效分阶段考核，采取分段弹性年期出让方式供地
苏州工业园区在全国首创分段“10+N”的弹性年期出让模式，即先挂牌出让10年期的土地使用权（前段），10年期出让期满前，受让人需按产业发展协议履约考核，结合考核情况，受让人可以再受让N年期（后段）土地使用权，前后段总出让年期不超过30年（图4）。“10+N”出让模式将用地续期作为一项激励政策，可较好促进企业不断提升发展效益。另一方面，该模式下企业只需先付10年的地价就可以拿地建房，降低了初始成本。更为重要的是，政策规定10年后的出让地价按补充合同出让年期评估确定，而评估日以首次批准本宗地10年期出让方案的时点为准，也就是约定不会明显涨价，提前给企业吃了定心丸。目前该政策重点在电子信息、生物医药、新材料等新兴产业项目中运用。
图4
“10+N”的弹性年期出让
（总年期不超过30年）
二是结合产业绩效评估结果分别设置不同的出让年期
无锡建立了一套工业用地出让评审制度，采取包括了产业政策、投资规模、产出效益、环境影响及安全生产、科技创新、资源集约利用等6个方面的统一指标体系，对工业项目进行综合评分，根据分值分档、分类设置不同的出让年期，得分越高的优质项目允许更长的土地出让年限，给予优质项目更多发展保障（图5）。
图5
无锡市结合工业项目绩效评分的
差异化弹性供地
三是采取“带产业项目”挂牌出让的方式引导稀缺的土地资源向优质项目投放
深圳龙华等区设定了具体的重点产业项目标准及企业准入等条件，遴选通过的重点产业项目，允许“带产业项目”挂牌出让；上海则提出出让给园区平台和领军企业的标准厂房类工业用地、通用类研发用地，可采用“带产业项目”挂牌方式供应。同时，挂牌出让方式相比于招标、拍卖方式供地，实际上弱化了企业拿地竞争，进而也规避了高价地出现，总体降低了用地成本。
四是采取“限价竞绩效”的土地供应方式
杭州、宁波等地针对创新型产业用地，温州等地针对工业用地采取“限地价、竞亩均税收”“限地价、竞达标时限”的方式确定竞得人，降低企业用地成本的同时提高产出效益（图6）。温州某鞋业企业以560万元的上限价，以及79万元年亩均税收的双重报价获得温州首宗“限地价竞税收”工业用地，竞拍时，当竞拍价达到560万元后不再接受更高报价，参与竞价的5家企业转为以每年每亩40万元税收起步，竞报投产后连续10年的亩均税收，最终成交的79万元年亩均税收，达到温州工业用地平均水平的2倍，在同行业中也属于较高水平。
图6
“限价竞绩效”土地供应
1.3 政府主导的优质低成本“产业保障房”供给
近年，受宏观经济环境和疫情影响，市场主体尤其是中小型企业、民营企业生存压力较大，加之全国特别是经济发达地区产业用地和物业价格攀升明显（有研究指出，东部地区工业用地价格自2015年后加速上升，在2015-2017年涨幅高达近25％），低成本的产业空间供给对稳定实体经济的作用日益受到地方政府重视。
上述背景下，国内深圳、东莞等地积极探索工业用地和产业类载体政府和国企自持运营政策，其政府掌握的“创新型产业用房”是一种典型的“产业保障房”，不仅利于稳定产业空间成本，并且作为政府可以调配的重要手段，精准扶持鼓励产业和创新企业的发展。目前，深圳的创新型产业用房管理主体为相关市产业主管部门和各区政府，而东莞的创新型产业用房由市属最大的平台公司——东莞实业投资控股集团持有管理，并由市招商创新办负责统筹招商。
一是多种途径建设筹集“产业保障房”
深圳的创新型产业用房可由行政机关、事业单位及国有企业投资建设、购买或统租，其中，投资建设的可通过划拨及协议出让方式取得建设用地使用权，为“产业保障房”建设提供便捷的用地获取渠道，同时，可要求通过招拍挂牌方式取得工业及其他产业用地使用权的企业，建设创新型产业用房并按一定比例移交给政府。此外，还提出在城市更新、产业用地提高容积率及相关土地规划调整项目中按一定比例配建移交。
二是明确“产业保障房”运营和监管规则
深圳、东莞在市级层面专门制定了《深圳市创新型产业用房管理办法》、《东莞市新型产业用地项目（M0）贡献产业用房管理实施细则（试行）》等文件，深圳部分区还制定了细化管理规则，对产业用房的租售、入驻条件、价格、监督检查、违约处置等内容予以明确，做到全流程管理。租售规则方面，两市均提出创新型产业用房原则上只能用于出租，确有必要出售的必须经过相关政府机构批准，体现“政府持有”特点；入驻条件方面，则包括了产业准入、企业准入、经济产出、环保能耗等多个维度的考量，力求“精准供给”；使用价格方面，充分体现出政策性用房属性，具有“低成本”特点。如深圳创新型产业用房租金原则上比同片区同档次产业用房市场租金优惠30%－70%（图7）。
图7
深圳“产业保障房”多途径建设与监管重点
三是大数据支撑的平台化管理
深圳建设了全市统一、公开、常设性的产业空间资源供需服务平台——深圳市产业用地用房供需服务平台，同时也是全市创新型产业用房统一的信息发布和在线申请大数据平台。平台可详细展示用房的区位、面积、用途、价格等信息，还可统一受理企业的产业空间需求申报，并为企业全程免费提供需求跟踪、撮合对接等服务（图8）。目前，仅深圳科创委所属产权的已建和在建创新型产业用房建筑面积已超过100万平方米，在寸土寸金的深圳为众多优质企业提供了优质低成本的“安居家园”。
图8
深圳市产业用地用房供需服务平台界面（部分）
案例：深圳国际创新谷创新型产业用房
● 位于南山区，创新型产业用房建筑面积约54万平方米，主要用途为研发办公，包含了集成电路、人工智能等专业园，以及科技创新服务园、国际创新创业园等园区。
● 创新型产业用房以引入科创企业总部、智慧营运中心、创新研发中心、国际科技产业创新中心、国家重点实验室、瞪羚企业等国际前端型科技企业为主体，科技型中小企业及科研院所为辅体，构建企业创新链、产业链、孵化链为一体的全生命周期生态圈。
● 租金为60元/平方米/月，远低于周边商办楼宇租金价格（150元/平方米/月）。
图9
深圳国际创新谷创新型产业用房现状图
1.4 盘活存量“零增地”释放高质量产业空间
通过“零增地”存量挖潜提供产业新载体，是土地资源紧约束背景下提高用地效率的必然要求，近年，多地在盘活存量空间上积极进行政策探索，积累了不少有益做法。
一是激发“工改工”动能增加优质产业空间
一方面给予“工改工”用地指标支持。如东莞水乡功能区针对确需实施连片“工改工”但用地指标未落实的项目，提出在国土空间规划编制的过渡时期，可在不突破相关底线约束等前提下，允许将建设用地规模腾挪落实至国土空间规划，支持实施改造；佛山南海区则将“三旧”改造获得的奖励指标优先用于保障连片改造达200亩以上的工业改造提升项目。另一方面，为增加改造的经济动力，应对“工改工”缺乏市场动力的问题，还探索通过“混合住宅”“支持分割”等措施给予市场一定获利空间，如东莞提出在水乡功能区试点“M1+R2”、“M1+R0（配套型住宅）”改造模式；佛山则在南海区探索“工改居”与“工改工”联动改造，以房地产反哺实体经济。
二是政策支持对退出工业用地的再开发
上海自贸区临港新片区提出“以房换地”、“收储再出让的以房换地”、“股权收购”、“异地等价置换”等土地政策，具有创新性。具体而言，经临港新片区产业主管部门核实需退出的工业用地，鼓励园区平台以“以房换地”形式进行收购，或与土地储备中心协作采取“收储再出让的以房换地”，即园区平台收购或通过获取土地储备中心收储的原土地权利人的工业用地进行开发建设，建设完成后将其中的部分物业转让或出租给原土地权利人，其余部分可由园区平台自行开发建设。园区平台也可在与原土地权利人沟通协商的基础上，通过股权收购方式，以园区平台为主导成立新的园区平台，对原有项目进行后续的开发建设。此外，还可以在沟通协商的基础上通过“异地等价置换”的方式，由园区平台收购原土地权利人的工业用地，并在园区平台所经营管理的其他区域物业中，转让或出租给被收购方等价的物业，进行等价置换（图10）。
图10
多元模式的退出工业用地再开发
三是鼓励零散型用地通过自主转型和归并整合提效挖潜
上海提出支持零星工业用地在无偿提供10％用地或15％物业后，可通过存量补地价方式，按规划自行开发。同时设定了转型条件，主要包括未划入整体转型区域➁，未纳入旧城改造范围，规划用途须为非住宅类的经营性用地以及经评估达到产业发展要求等方面，在不影响区域整体谋划、保障一定产业功能的前提下，鼓励零散工业提升价值；东莞则提出涉及“倍增计划”企业、城市更新项目的边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零散地块，允许合并协议出让，一并改造开发，同时逐步探索通过土地、物业置换、合作共建等方式，连片归并多个用地主体相邻的多宗零散地块实施统筹开发，提供高质量产业载体。
02
对广州的启示
今年1月，广州市政府工作报告中首提“坚持产业第一、制造业立市”，明确该战略是广州实现老城市新活力、“四个出新出彩”的坚实基础。市第十二次党代会提出要坚持把发展实体经济作为主攻方向，培育壮大产业发展新动能新势力。高质量、精准化的产业空间供给是赋能制造业发展的关键一环，国内城市的相关探索可为我们进一步优化产业空间供给提供有益借鉴。
2.1 优化供给侧，提供更灵活更具适应性的产业载体
充分考虑新经济背景下产业周期加速更迭和空间需求的多样性，进一步完善现有“先租后让”“弹性年期”“工业物业分割”等政策。包括结合不同行业特点和产业类型，更契合的采取差异化的“供地”、“供楼”方式，如招拍挂、租赁供地、供应标准厂房等不同供给方式及期限；结合广州“链长制”工作，进一步支持“链主”企业、行业领军等企业分割产业载体招商构建产业链条；探索供地、规划建设与招商的有机衔接，结合招引企业需求提供“定制化”产业空间等。
2.2 将供地方式创新作为引领产业高质量发展的有效手段
以产业用地全生命周期管理为基础，以“产出效益”“创新能力”“绿色发展”为导向，在供应土地（产业用房）前事先设定产业绩效评估标准，将首次供地年限、土地续期年限、允许物业由租转售、物业可分割比例等内容与产业绩效挂钩，激励企业持续提升发展质量。对于遴选出的高质量项目，支持“带产业项目”挂牌供地，提高获取产业空间的“便捷性”。
2.3 多途径降低产业空间成本助力企业发展壮大
政府主导建设的“产业保障房”是稳定产业用房市场价格、提供优质低成本产业载体的有益形式，广州目前提出在增量新型产业用地（M0）、“工改M0”等项目中配建并向政府移交一定比例产业用房，是“产业保障房”的重要来源。在此基础上，广州可进一步探索政府建设、国企建设、新出让产业用地配建、存量工业扩容配建、城市更新配建等更加多元的“产业保障房”供应途径，同时进一步明确运营、监管等细则。此外，还可采取“限价竞绩效”、有条件的挂牌、协议供地等方式避免产业空间成本过快上涨。
2.4 注重存量挖潜“零增地”增加产业空间
在广州已有的鼓励工业用地提高开发强度、支持“工改M0”等政策基础上，进一步研究通过用地指标倾斜、混合开发、联动改造、支持分割等措施，增加市场“工改工”提效挖潜的动力。同时，全面梳理发展效益低下或有转型意向的需退出工业用地及闲置工业用地，探索通过“以物业换土地”“以股权换土地”等方式盘活存量。此外，研究对广泛存在的零散工业用地、城市零散地块，通过支持自主开发、整合归并开发、增存联动开发等方式进行用地再开发，增加优质产业载体。
注 释：
① 新型产业用地：一般指融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等新型产业功能以及相关配套服务的用地。
② 整体转型区域：上海通过产业地图明确了存量产业用地“3+5+X”的整体转型区域，区域内通过建立市级统筹机制进行整体转型谋划，主要布局高端高新项目，作为上海新兴产业重要载体。其中，“3”为临港、虹桥、世博区域；“5”为吴泾、高桥、南大、吴淞、桃浦五大重点整体转型区域；“X”为金山第二工业区、星火开发区等X个区级整体转型区域。
｜文图提供｜
吕峰、陈丹阳、霍子文
周岱霖、王烨、沈娉、张嘉颖
（政府规划编制部）
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