浅析私设“小金库”的现状、危害及治理对策

邓志杰

 

“小金库”是现在社会存在的很普遍的现象，它的隐蔽性强、危害性大，屡禁不止，时有发生，是很多腐败现象产生的源泉，也往往容易滋生更大的腐败。

　　一、私设小金库的现状。

　　“小金库”俗称“私房钱”，也叫“账外账”，是指党政机关、企事业单位、群团组织等单位违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放私用的各项资金。单位设立“小金库”主要目的是用于那些不能公开的或受到限制的科目，如请客、送礼、行贿等。“小金库” 问题由来已久，起源大概于20世纪的70-80年代,随着经济的发展，“小金库”现象急剧发展，且愈演愈烈。从破获的案件来看，小金库涉案金额呈现上涨势头，从几万元到数百万元，呈递增趋势；涉案主体也广泛，小到村居委会、村民小组，大到国有企业、党政机关、事业性单位和群众团体；经济赿发达的地方，“小金库”出现的几率赿大，涉案金额赿多。

　　1、“小金库”的资金来源。

　　当今社会“小金库”资金来源主要包括：各项生产经营的收入、行政事业性收费、巧立名目的创收收入、其他应列入本单位财务会计部门账内或应缴财政专户的收入；通过虚列支出、资金返还等方式将资金转移到本单位财务会计部门账外。其设立方式主要有：

　　(1)巧立名目、胡乱收费。有的党政机关、事业单位、社团组织等,以会务费、劳务费、培训费、赞助费、咨询费等名义,千方百计乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派，巧立名目违规收费、变相罚款、强行摊派，设立小金库。如某县发改委,无视上级文件规定，对已取消的项目前期费，仍违规强行按2%的标准收取，并将收取的项目前期费集中在单位出纳处不上交，私设小金库,累计金额达70多万元。有的基层党政机关为了建设楼堂管所，采用摊派办法,要求下属单位集资，多余的资金则设立小金库。　

　　(2) 虚列支出、套取资金。有的基层单位巧立名目,列假项目、造假账、用假发票虚列支出，套取上级拨付的专项资金。有的上级主管部门利用资金过手的权利，违反规定截留挪用应该拨付给下级的专项资金，中饱私囊设立小金库。

　　(3)截留挪用、转移收入。有的国有企业和事业单位违反“收支两条线”规定,想方设法截留转移销售收入、营业收入、营业外收入和其他收入，并把它挪作小金库。

　　(4)暗箱操作、隐瞒收入。有的国有企业在转制拍卖、清产核资过程中与拍卖中介机构相互串通，暗箱操作，把清产核资、厂房门店的出让金和租金等收入，划转进入私设的小金库。

　　(4)利用职权、集体受贿。工程建设、土地出让、产权交易、金融投资、食品药品、文教卫生、环境保护、投资贸易等这几大领域是私设“小金库”的“重灾区”,有些单位或个体老板为了顺利拿到地块、项目、工程、贷款,开发商经常划出一笔“灰色支出”,供相关单位建立小金库私自挥霍。

　　2、小金库的存放形式。

　　(1) 私藏现金,不缴存银行。有的单位小金库金额不多，领导因担心存入银行的小金库易被查出，就将资金存入单位或个人的保险柜，私藏现金。

　　(2)以个人姓名、公款私存。有的小金库金额较大、资金经不起审查,往往以单位主要领导的亲信或委托较信任的亲戚朋友,分开若干户头,以个人姓名存入银行。

　　(3)投资置业,购买固定资产。有的小金库累积金额较大，一下又用不完，便用作购买房屋、写字楼、店铺，然后用作出租经营，增加收入，进行“保值、增值”,达到“最佳效益”。

　　(4)购买债券,进行股权投资。有的单位领导，指使财务人员把小金库的现金用作购买各类债券，甚至购买股票、基金等，以获取更多的“投资收益”。

　　二、“小金库”屡禁不止的原因。

　　由于“小金库”实际上就是领导干部或管理人员的一个自己可以任意支配的小钱柜，而且具有隐蔽性和随意性，所以某些不法人员就会想尽一切方法建立自己的“小金库”，把公款装进自己的腰包里，以供自己挥霍。因此，“小金库”年年查，年年打，却越打赿多。之所以屡禁不止，成为一个“顽症”，其主要原因有以下个方面。

　　（1）财务管理漏洞，为“小金库”屡禁不止提供了条件。虽然国家早有明文规定，企业或单位的各项收入和支出应全部纳入财务部门统一管理，统筹安排使用。但由于有的单位领导不重视，财务管理混乱，财务漏洞较多，给某些别有用心的人私设“小金库”开了方便之门。使之轻而易举地截留、挪用专项资金，将收入不入账或虚报开支等，建立了“小金库”。

　　（２）预算管理粗放，为“小金库”屡禁不止提供了契机。按理说，政府部门使用财政资金必须进行精细化预算管理，可目前我们的财政部门在年初造单位预算时，往往较为粗糙，不够精细；将有些部门的预算支出资金打得过足，节余资金多，用不完的钱又不敢乱发，他当然要把它放进“小金库”。在国外预算法案可以精细到铅笔，而我们却粗糙到动辄上亿。

　　（３）监督检查不力，为“小金库”屡禁不止提供了便利。虽然多数单位建立了监督管理机制，但由于我国现行体制都是“一把手”负责制，在种种压力下，这些监督管理体制和监督员根本起不到监督作用，个别监督员甚至成为合伙作案人。

　　（４）处理处罚不严，为“小金库”屡禁不止提供了勇气。因为存在“小金库”问题的大多数是行政事业单位，对“小金库”的查处通常是经济处罚（处罚单位最高5万元，对责任人可处5000—10000万元的罚款），处罚金额很少，且没有刑事处罚，因此对当事人起不了警示的作用。尤其对私设的“小金库”处罚仅仅是没收，更是鼓励了他们再设“小金库”的勇气，这种情况在很大程度上也助长了一些部门和单位的“顶风作案”的嚣张气焰，最终导致“小金库”现象难以得到有效遏制。

　　三、“小金库”的危害

　　作为“私房钱”的“小金库”无论是对国家、企业还是个人都带来了极大的恶劣影响。

　　1、助长了浮华奢侈之风，败坏了党风和社会的风气。“小金库”不但助长了浮华奢侈之风，而且也是腐败现象和产生经济犯罪的根源。它不但腐蚀了干部，损害了国家工作人员的形象，而且还败坏了党风和社会风气。目前我国查处的贪官中,大多数都犯贪污受贿罪、挪用公款罪、数罪兼并,而且与私设小金库密不可分。安徽省商务厅原副厅长蔡某, 单独或伙同他人非法侵吞公款人民币1400多万元，索取或非法收受他人人民币250余万元，挪用公款1700万元用于个人经营活动；在经营管理国有财产中,违反规定,擅自决定投巨资炒作股票和期货且由个人(设小金库)掌控,造成了3亿多元的巨额亏损,使国家利益遭受特别重大损失，一审宣判蔡某犯贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、国有公司人员滥用职权罪,被判处死刑,缓期两年执行。

　　2、助长了大批贪官，造成了国家财产大量流失。有的腐败贪官与财务人员相互勾结, 私设小金库,以各种方式、多种理由明目张胆地滥发钱物，将国家资金揣进个人腰包、损公肥私。有的贪官利用小金库里资金行贿受贿、包养“情妇”。他们最终结果是小集团和个人得利，造成国家资金流失。如原重庆市公安局交通管理局车管所证照科长利用手中的权利,为其情妇开起了“驾照代审公司”,4年来,两人共捞钱314万元。

　　3、搞垮了大批企业，扰乱了企业的正常经营秩序。有的国有大中型企业内部财务制度不严，将本应由企业统一管理的各项收支，放任个别领导私自使用，设立小金库。造成整个企业经济管理失控，资金管理失调，使上交给国家的利润资金和企业收入逐渐减少，影响了企业正常经营，破坏企业的内部团结，影响企业或单位的风气。由于本来应该入账的资金没有到账，直接导致企业的成本费用资料是不真实的，甚至企业或单位都无法掌控自己的生产经营的实际情况。长此以往，大批企业被搞垮。

　　4、偷漏了国家税收，造成了会计资料失真和经济管理失控。“小金库”是通过截留收入或虚列支出等方式获取的，必然会造成单位会计资料所反映的收入和支出资料的失真，这样不仅使以此为依据所征收的国家税收大量流失，同时也使财务收支状况也变得不真实，必然无法全面、系统、真实地反映单位的经营成果情况，从而造成经济管理失控，严重影响领导的决策及决策的落实。

　　四、治理私设小金库的对策

　　基于“小金库”的隐蔽性之强，危害之大，国家曾多次下令严禁私设“小金库”，并连续多年在全国开展整治“小金库”的专项工作，然而“小金库”现象仍屡禁不止。“小金库”像个恶性肿瘤，要完全切除它，是一项长期且艰巨的任务，任重而道远。

　　1、提高领导思想认识，增强治理小金库的自觉性。

　　领导是各企业或单位的领头人，起表率作用。 “问渠哪得清如许，为有源头活水来。”要想清除“小金库”就要从源头做起。首先各级领导一定要从思想上、行动上同党中央保持高度一致，要清楚地认识到私设“小金库”是严格禁止的，是我们党反腐倡廉工作中必须常抓的一项。要提高思想觉悟，抵住诱惑，以大局为重，做到令行禁止，把国家的利益放在第一位，自觉把各项财政收入纳入正规渠道，严格进行管理。其次，通过普及财经法律，使领导者充分认识到“小金库”的严重危害性，让他们知道：“小金库”是严重的违反财经法律的行为，是要承担一定的法律责任的，消除他们不正确的理财观念，推翻他们凭借“小金库”发展企业的错误观念，走良性的企业发展道路，让他们树立正确的税收观念，让纳税意识深入人心。

　　2.深化财经制度改革，建立健全小金库源头治理机制。

　　治理小金库,关键是深化改革,从源头上进行治理。当前,要重点着手进行整改:一要全面推出领导干部个人财产申报法规。全面彻底公开领导干部个人及其亲属的收入, 依法申报自己和亲属的资产情况,接受群众监督,增加透明度，杜绝腐败。二要建立健全“小金库”举报奖励制度。清理小金库时，如果仅仅依靠账面查看，很难发现得了。最有效最便捷的途径，就是单位内部有人举报。但由于目前的举报制度下，举报人往往由于怕打击报复，不是万不得以，不会有人举报。因此我们要建立一种良好的奖励举报制度，重奖举报人、保护举报者，拓宽举报渠道、建立网络举报，形成真正从法规上、从源头上杜绝私设小金库的高压态势。

　　3.创新检查方法,想方设法发现小金库。

　　纪检监察部门要按照财务管理有关规定，理清思路，创新方法，抓住关键的切入点，依法、依规对有关单位的财务进行严格监督检查，严厉查处各单位的小金库。一是访问法。把监督检查人员分成若干组,每个人从外围入手,询问本单位干部职工,先摸清机构设置及职能,收入项目、资金来源、来源渠道,并弄清收支情况,是否存在设立小金库。二是盘查法。从内围入手,先盘问收入的项目、资金、金额等,核实租赁支出情况。如车辆租赁费、房屋维修费支出的情况,对大额费用,要逐一核对、分析,现场查看;对各种费用收入和支出等,要逐一盘查,对事由、经过、时间、人员等要素要进行认真核实,通过盘查,是否存在小金库。三是收支法。通过对单位职能、经营活动、资金收入、支出等情况的调查,重点检查收入、罚没、租赁、材料等是否入账,是否用不合法票据收费,有无截留收入、经营收入和其他收入。并重点检查支出方面是否有虚报、冒领款项转做小金库等。四是核对法。将单位的账据与银行提供的资料进行逐一核对,看存款与银行对账单位是否相符。五是比较法。对单位的总收支、总支出，与上一年度进行对比分析比较，并进行数据筛选、分析，从中排查，找出差别和疑点问题等。六是突击法。采取突击盘库查现金的办法，对其内控的会计账务、重要票据、保险柜现金等突击进行盘查。如发展账款不符，要乘势而入，一查到底，直至弄清原因，确定是否私设小金库。

　　4.抓住重点典型, 严肃依法查处小金库。

　查处单位私设小金库，涉及政策法规性强的系统工作。除了加强领导，建立健全制度，深入发动群众，组织部署外，对一些有重大影响的案件，决不能姑息迁就。同时，要发挥新闻媒介作用，主动邀请报社、电视台等新闻单位，对典型案例进行宣传报道，使犯罪分子受到震慑，群众得到教育启发,彻底铲除“小金库”生存的土壤和空间。(邓志杰)

 

注：本文2012-12-26 在 吉安市纪委网站 刊登