作者简介
杨宝
重庆大学公共管理学院
摘要：政府购买作为外部环境正在深刻地重塑社会组织的发展格局。当前，政府购买社会组织服务的目标、过程及监管等方面呈现出典型的“模糊性”特征，“模糊性购买”构成了基层社会组织发展的重要场景。那么，在“模糊性购买”的背景下，基层社会组织的服务绩效受到哪些因素的影响？政府如何监管基层社会组织的项目执行？本文试图从“模糊性购买”出发，重新理解社会组织服务的绩效差异及政府的混合型监管的生成逻辑。
一、引言
社会组织的发展是长期而重大的问题，激发社会组织的活力则是重大而紧迫的问题。社会组织活力关乎国家治理体系及治理能力现代化。社会组织活力一词频繁地出现在党和政府的政策文件之中，也时刻跃然于学术论文之中。当前，社会组织活力的界定主要来自西方理论的三个视角，包括组织绩效（Organizational Performance）、组织能力（Organizational Capacity）及组织影响力（Organizational Effectiveness）等，其中“组织绩效”是基础。
政府购买服务是激发社会组织活力最为重要的政策工具之一。2013年，国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以来，全国各地如火如荼地在各个领域全面推进政府购买服务，社会组织成为创新公共服务供给与提升公共服务效率的重要主体。主流理论假定社会组织具备相当水平的公共服务能力，因此政府购买服务“理所当然地”提升公共服务质量和绩效。然而，我们发现政府购买服务的项目绩效却是“良莠不齐”，即使相同社会组织的相同政府购买项目却因“项目点”不同而存在极为显著的“绩效差异”，为什么？政府又是如何监管社会组织的服务绩效？
二、不完全契约与模糊性购买
政府购买服务旨在以合同外包形式引入社会组织参与公共服务供给，提升公共服务体系的运行效率和回应能力。然而，多地实践显示我国政府购买服务的流程偏向“跨级购买”，即上级政府通过公开招投标、竞争性购买等方式与社会组织直接建立服务关系，服务却落脚于基层政府的管辖范围，但基层政府并没有参与政府购买服务的招标过程。跨级购买导致“购买方”与“使用方”的分离，进而导致目标不一致、多重委托等模糊性问题。
更为关键的是，公共服务的“模糊性”和“不可测量”使得政府购买服务合同属于典型的“不完全契约”。相比于“完全契约”而言，不完全契约指合同没有穷尽缔约双方都能完全预见的契约期内可能发生的重要事件，因而是不完全的。在不完全契约中，合同的关键特征描述通常是含糊不清的，所提出的目标无法有效衡量（可观察但不可验证），且合同没有涉及会影响决策的意外情况以及关于解决意外情况的方式。
公共服务的模糊性主要表现在两个方面：一是标的模糊，合同中多使用含糊不清的语言描述服务目标和内容，如“促进邻里和睦”、“改善亲子关系”等。二是执行手段模糊，以何种手段和策略实现公共服务目标是合同难以预见的。故而政府购买服务合同的签订成本大大增加，缔约双方很难达成完全契约，只能签订不完全契约。
跨级购买的形式则加重了缔约双方“信息不对称”的程度，机会主义行为更容易出现，合同签订成本进一步增加，不完全契约更容易出现。不完全契约也使政府购买服务的执行、监管陷入“模糊性”的困境。因此，公共服务的模糊性与跨级购买共同形塑了“模糊性购买”。
三、嵌入结构、资源动员与绩效差异
社会组织服务绩效究竟受到哪些因素影响？传统观点认为“专业技术”是关键，新公共管理理论也认为政府购买通过市场竞争“筛选”具备专业技术的社会组织，也就理所当然地改善了服务绩效。然而，我们观察到社会组织承接不同“项目点”的政府购买服务却存在不同的绩效。这就表明，专业技术并不是影响服务绩效的唯一因素。
技术与组织关系研究提供了很好的启示：技术应用需要组织资源的建构与支持，也即如果没有足够的资源支持，专业技术仅是空中楼阁而无法落地。故而，“资源动员能力”与“专业技术能力”共同影响了社会组织服务绩效，社会组织在“项目点”的资源动员能力差异导致了服务绩效差异。
模糊性购买如何影响社会组织在“项目点”的资源动员能力？资源镶嵌在社会网络之中，而政府购买服务构建的网络主要包括两大类主体：一是以发包方和使用方为核心的“政府圈”，他们不仅直接掌控体制内资源还间接影响体制外资源；二是以承包方为纽带的“社会组织圈”，他们链接和动员体制外资源。资源的“嵌入性”特征意味着社会组织的嵌入结构影响其资源动员能力。然而，模糊性购买加剧了社会组织的嵌入难度，比如目标模糊减弱了资源动员的激励，而购买方与使用方分离容易导致目标偏离进而带来资源动员的不确定性。
模糊性购买深刻的重塑社会组织的资源动员路径。首先，面对项目点/使用方场景的体制内资源，社会组织以“政绩互惠”动员体制内资源。当社会组织以“政绩互惠”策略与基层政府组建“利益共同体”时，社会组织与官僚组织达成了紧密合作，能借助政府的科层网络和信用背书动员体制内及关联资源，这是一种组织化的资源动员方式。
其次，面对项目点的体制外资源，社会组织以“强中心性”嵌入社会网络动员体制外资源。与基层政府建立强互惠性的政治关联外，社会组织也可以“另辟蹊径”，从外部的合作网络获得体制外资源支持。这些资源更为零散、异质化，因此社会组织需处于合作网络的中心位置，利用自身的专业能力、组织（个人）声誉、公信力等获取社会认可，进而转化为资源支持。
实践来看，模糊性购买使得社会组织与基层政府（使用方）互惠关系更为脆弱，社会组织的项目执行处于不确定性环境之中，进而影响了资源动员能力。只有少量大型社会组织有意识的建立了以自我为中心的资源平台，这些行为是社会组织面对模糊性购买的有力回应，否则社会组织的服务绩效会受到资源动员能力不足的冲击。模糊性购买凸显了资源动员的重要性。
四、模糊性购买与混合型监管
如何监管政府购买服务？主要形成了四种监管模式：一是市场化模式，依靠市场竞争对服务提供方的施加压力，从而降低他们的服务支出以及更好地回应使用者的需求。二是行政化模式，依赖国家的权威和科层的问责制监督购买合同的签订和执行，这种模式要求政府拥有相当多的资源和能力，也可能会扼杀承包方的创新水平和回应能力。三是专业化模式，倡导政府购买服务应依赖专业的知识、标准、规范等挑选承包方以及评估服务绩效。四是关系化模式，相关方在反复交流、资源分享和信息责任机制的基础之上推进购买合同，看重信任、声望、机会和未来合作等因素。
模糊性购买导致政府购买监管难度成倍增加，各地政府如何监管外包合同？由于社会组织发育程度较低，政府较少使用市场化监管模式；由于公共服务的模糊性和不可测量，政府也较少依赖专业化监管模式。更多地是，地方政府在追求治理创新的背景下逐步构建起了混合型的“行政-关系”监管模式。一方面，地方政府提供资源培养具备政治忠诚和专业能力的社会组织以便迅速适应上级政府不断变化的创新要求，从而实现改善社会服务和监管社会组织的双重目标；另一方面，社会组织的数量有限、专业能力不强、活动范围较窄等使得政府购买服务市场不够成熟，更需要较为宽松和包容的监管模式。“行政-关系”混合监管模式属于特定情境的产物，也间接反映了地方政府对待社会组织的“底线控制”和“追求创新”等实践逻辑。
因此，“模糊性购买”构成了社会组织发展的全新场景，不仅重塑了社会组织的服务逻辑，也深刻影响了政府购买服务的监管体系。令人惊讶的则是，即便存在模糊性购买的特征，政府与社会组织依然能够通过沟通、协商、包容等砥砺前行，极大地增强了公共服务的质量及回应能力。也许，政社磨合过程是更值得探讨的神秘之处！
参考文献
[1] 杨宝.嵌入结构、资源动员与项目执行效果——政府购买社会组织服务的案例比较研究[J].公共管理学报,2018,15(3):39-50+155-156.
[2] Li Wei, Yang Bao*. Politics, Markets and Modes of Contract Governance: Regulating Social Services in Shanghai and Chongqing, China [J]. The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science.2020, 691(1):121-137.
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