地方政府干预执法问题探究

重庆市工商局黔江区工商分局  许华  罗竞

 

整顿和规范市场经济秩序工作开展三年多以来，全国工商系统认真履行监管执法职责，专项整治行动声势浩大，有力打击了各种扰乱市场经济秩序的违法行为。但应看到，目前取得的成果是阶段性的，一些地方经济秩序混乱的状况未得到根本改变，特别是制售假冒伪劣食品、药品、农资等坑害群众的案件仍时有发生，部门分割、行业垄断等问题依然严重。究其原因，地方政府干预正常执法是整规工作不能全面深入的一大因素。为帮助广大工商干部准确把握这一问题的关键 ,正确面对现实 ,改进工作方法，促进工商行政管理职能全面到位，本文拟就此问题的实质及相应的对策作一探讨。

一、我国现阶段行政干预存在的可能性

（一）政府职能转换的各个阶段

笔者认为，政府职能转型大致可划分为三个阶段——第一阶段，20 世纪 50年代中期至 1999 年前为“管治型”阶段；第二阶段,1999 年至 2010 年，为“法制型”阶段；第三阶段 ,2010 年至 2020 年，为“服务型”阶段。

计划经济时代价格和资源由政府完全控制,合法与非法的界限以政府同意与否为准，这种奉行权威主义、干预一切的政府职能形态可称之为“管治型”政府。经济体制转型以后，直到 1999 年国务院发布了具有划时代意义的《关于全面推进依法行政的决定》，政府的职能定位有了新的目标——“法制型”政府。2004年，国务院又发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出“经过十年左右坚持不懈的努力 ,基本实现建设法制政府的目标”。按此进程 ,到 2010 年左右，各级政府才能基本消除政府干预执法的现象。至于社会各界呼唤的“服务型”政府职能形态，是一种建立在法制非常完备、依法治国方略得到全面落实的基础上的现代型政府，按照十六大报告的描述，“服务型”政府要到 2020 年才能基本实现，那时各级政府能够高度自觉自律地消除政府干预执法的现象。

（二）现行法律给地方政府干预执法留下空间  

作为国家根本大法的宪法规定，县级以上人民政府有权改变或者撤销所属工作部门不适当的决定。问题在于，“不适当”往往以地方政府的意志为准；“决定”显然也包括行政执法部门的处罚决定和审批登记决定；至于“工作部门”，尽管省级以下工商部门已实行垂直管理，但从维护工作关系出发，工商部门往往主动把自己变成地方政府的“工作部门”，地方政府也仍把工商部门当作“工作部门”看待。

从《反不正当竞争法》来看，该法将对地方政府限制竞争行为列为法定的不正当竞争行为，但缺乏问责与惩戒规定；从《行政许可法》来看，也有关于省级人民政府可以设定临时性行政许可的规定,使这部刚刚颁布的新法在法律的统一性上打了折扣。

（三）中国的经济格局和地区经济差异是决定性因素之一

首先，实行地方税和中央税两级税制，使中国的经济格局成为典型的“诸侯”经济。地方政府为了“吃饭”和扩张 ,不惜一切保护高税利企业，作出一些公开干预执法的规定，如: 执法部门进入企业检查要事先向“招商办”、“经贸委”等政府机构申报，等等。

其次，根据中国科学院中国现代化研究中心今年得出的结论，我国部分沿海地区、大城市等发达地区已经完成或基本实现以经济指标和社会指标为标志的第一次现代化，有些地区已经进入以经济质量、生活质量、知识传播、知识创新等4项指标为标志的第二次现代化进程，而中部和西部地区第一次现代化的路途还很漫长。这就是说中国的经济社会状况是两次现代化并存，地区发展极不平衡。由于这种客观情况 ,一方面国家颁布的法律法规在落后地区很难执行到位，另一方面，欠发达地区政府总是把发达地区在开放初期干预执法的错误做法如“先发展后规范”等，当成法宝照抄照搬。

（四）“唯GDP论”是行政干预的内动力之一

“以经济建设为中心”相对于“以阶级斗争为纲”显然是一个巨大的进步。但在实践中，由于干部选拔机制的缺陷，“中心论”变成了简单的“唯GDP论”。各地竞相追逐赛项目、赛政策 ,对待引资工程、政绩工程、形象工程 ,大的优惠政策是划拨土地、就地贷款、几年免税，小的要求是合法非法不准过问，办证、办照一路放行。

（五）群众对执法部门不合理收费和罚款强烈不满

个别执法部门不是出于公众利益，而是出于部门或小集团利益为收费而收费、为罚款而罚款 ,使法律法规成了执法部门产业化经营的工具。对此，老百姓诉诸于政府 ,政府主持正义而出面干预。

二、工商部门应对地方政府行政干预的建议

（一）工商部门为加快建立“法制型政府”多做贡献

中央政府一再重申“依法治国”，今年又提出了依法行政的奋斗目标，这充分表明了党中央、国务院的决心。但依法行政是一个渐进的过程，是一个需要不断确立新目标、不断采取新措施加以推进的事业。建立法制政府不仅是政府一家的事,也是各个政府部门和全体公务员努力的目标。

各级工商行政管理机关作为政府的重要职能部门，全体干部首先要在思想上克服报怨和消极等待的心态，在具体问题上要多汇报、多争取、多从本部门查找原因；其次要不断从执法实践中总结经验教训，加强调查研究 ,不断探索法律法规的成功之处和缺陷所在，及时向上级机关和立法机关提出立法、修法建议，为建立法制政府建言献策。 

（二）坚持忠于职责、忠于法律 ,全力推进由“收费型”工商向“监管执法型”工商的转变

忠于职守是公务员的使命和天职，当前正在推进的“转型”事业给了广大工商干部检验自己是否忠于职责、忠于法律的最好的考场。每一个工商执法人员都应当在思想上大力增强自觉意识，在行动上全身心投入为之努力奋斗。目前系统内部存在一种由“收费型”向“罚款型”转变的趋势。从某种意义上说 ,罚款多少能够体现执法力度；但由于存在利益驱动，在处罚上容易导致畸轻畸重，造成社会种种不良反映，会引来更多的行政干预。工商部门的神圣职责和工作目标是为维护公平竞争、为市场经济健康有序发展保驾护航。因此 ,应当切实纠正转型上的偏差 ,坚持尊重事实、忠于法律 ,做到当罚则罚、处罚相当。只有做到这一点，才能在各种行政干预面前理直气壮、不卑不亢。

（三）引入民主监督，大力开展行风民主评议活动

实践证明，市场经济不可能自动消除行政干预。原因在于行政权力本身也是一种重要的资源，市场有配置资源的作用，同时也会追逐权力和购买权力 ,以致于形成更大的不公平竞争。从政府方面看，只有采取民主监督，政府职能才可能从微观转向宏观，政府身份才可能不再是“裁判员”兼“运动员”的多重身份；从执法部门方面看，法律、制度和禁令固然能对滥用权力形成制约，但如果没有民主作监督，法就可能只代表部门的意志，法就可能成为个别集团牟利的工具。因此，消除行政干预、同时又防止执法权力滥用的根本出路在于引入民主监督机制。

在实际工作中，我们正在接受的民主监督，主要形式就是人大代表、政协委员、管理相对人对工商部门进行行风评议。行风评议结果是对执法部门是非功过做出的综合评价，是政治文明的具体体现。行风评议对部门不仅有质询、建议和监督的作用，也有沟通、理解、赞扬和呼吁的功能。当前，工商行政管理部门应当以贯彻《六项禁令》为突破口 ,主动申报、不断开展行风民主评议活动，建立长效的民主监督机制。只有这样，对外才能逐渐减少干预 ,对内才能不断完善自身、争取更大的进步。

 

（选自重庆市工商局《调查研究》）