泽州县工商局 申社成
《中华人民共和国食品安全法》赋予质量监督、工商行政管理、食品药品监管部门,分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理，同时规定,对食用农产品的质量管理,遵守《农产品质量安全法》的规定。作为食品安全监管部门之一的工商行政管理部门，如何既要依法履职又不越权越位地搞好监管呢？笔者结合执法实践，就工商行政管理部门在食品安全监管中的几个法律问题谈一些认识。
一、关于对无证照食品生产经营者的监管
依据《食品安全法》的规定，工商行政管理部门应当对流通环节的食品经营者进行监管，这其中既包括办理了食品流通许可证和营业执照的食品经营者，也包括未办理许可证和营业执照而擅自从事经营活动的无证照食品经营者。而对于无证照擅自从事食品生产、餐饮服务活动的食品生产经营者，工商部门是否应当监管，又应当怎样监管，执法人员则往往有不同的意见。第一种意见认为，行政法规《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第一项明确规定将“应当取得而未取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为”列为由工商部门查处，上述无证照擅自从事食品生产、餐饮服务活动的食品生产经营者显然属于这个范畴，工商部门则应当监管和查处。第二种意见认为，《食品安全法》既然已将食品生产、餐饮服务活动环节的监管职责分别赋予质监和食药监部门，其职责范围就应当既包括办理相应许可证以及办理证照后的监管，也包括对上述无证照食品生产经营者的监管。况且《食品安全法》第八十四条也明确规定：“违法本法规定，未经许可从事食品生产经营活动……由有关部门按照各自职责分工”进行查处，工商部门按照职责分工，只能对食品流通环节的无证照经营者进行查处，不能对食品生产、餐饮服务活动环节的无证照经营者进行查处。至于对第一种意见所陈述的理由，我们只要认真分析一下《无照经营查处取缔办法》第十四条第二款“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。”的转致规定，就可知其理由的不成立。笔者同意第二种意见。鉴于以上分析，笔者认为，对于非流通环节无证照的食品生产经营行为，工商部门不应查处，如在监管中发现应移交相应的监管部门，而对于非流通环节的有证无照的食品生产经营行为则应依据《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第二项的规定查处。
二、对食用农产品如何监管
《食品安全法》第二条第二款规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下简称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。“而《农产品质量安全法》第三条则规定农产品的质量监管部门是农业主管部门。第二条则规定，农产品是来自源于农业的初级产品、即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。尽管农产品不同于食用农产品，但从逻辑关系上看，后者显然应当包含在前者之内。由此可见，对流通环节销售食用农产品的经营者工商部门不应办理食品流通许可证（因《食品安全法》没有将食用农产品纳入行政许可范围），对流通环节销售食用农产品的经营行为主要应由农业主管部门进行监管。而依据《农产品质量安全法》第五十条、第五十二条、第三十三条之规定，工商部门应当只对流通环节农产品（包括食用农产品）销售企业销售不符合农产品质量安全标准的行为予以监管（责令改正、停止销售，处于2000元以上10000元以下罚款）。至于食用农产品的范围界定，在目前法律没有明确规定的情况下，我们可以参照商务部、财政部、国家税务总局《关于开展农产品连锁经营试点的通知》（商建发【2005】1号）中关于“食用农产品范围诠释”的有关规定执行。比如常见的水果、蔬菜、水产品、原粮等就在其范围之内。
三、“前店后坊（厂）”和“现做现卖”式食品经营行为应如何监管
《食品安全法》第二十九条规定：“国家对食品生产经营实行许可制度”。并同时规定：“取得食品生产许可的食品生产者在其生产场所销售其生产的食品，不需要取得食品流通的许可；取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生产和流通的许可。”那么，对于“前店后坊”或“现做现卖”式经营行为究竟应办哪种许可证呢？根据国家标准《国民经济行业分类》（GB/T4754-2002）第65大类对零售业的定义：“指百货商店、品牌专卖店、售货摊等要面向最终消费者（如居民等）的销售活动”。并包括“同一地点，后面加工生产、前面销售的店铺（如前店后厂的面包房）。”再根据山西省人民政府办公厅《关于加强食品安全工作的意见》（晋改办发[2007]10号）：“省工商行政管理局负责流通环节（包括前店后厂形式的企业）的监管”的规定，可以认定，对于“前店后坊（厂）”式的食品经营者可由工商部门办理食品流通许可证并进行监管。至于“现做现卖”式食品经营者，我们可以先从“餐饮服务”的含义进行分析。《食品安全法实施条例》第六十二条对餐饮服务的含义是这样规定的：“指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务活动。”由此可以看出，我们经常所说的“现做现卖”，其实是法律所阐述的“即时制作加工”和“商业销售和服务性劳动”。从这个意义上讲，“现做现卖”式食品经营者按职责分工则应由食品药品监管部门办理许可证进行监管。然而在具体监管执法实践中，“前店后坊”和“现做现卖”这两种形式和概念往往有交叉重合的问题，那么应如何界别呢？笔者认为，关键点是应关注其是否有“消费场所及设施”。如果是既现场加工制作，现场销售并提供消费场所及设施，则属于餐饮服务环节由食品药品监管部门办理许可证并监管；如果仅仅是现场制作加工销售，而没有提供消费场所及设施，则属于流通环节应由工商部门办理许可证并监管。
