刊物介绍
原文标题：
欧盟开创虚假信息治理新范式：从“自律时代”到“问责制”
本文作者：
蔡涵淇
摘要
虚假信息治理是欧洲近年来争论和关注的重要议题之一。欧盟虚假信息治理的传统思路是由技术签署者自愿承诺最大程度减少虚假信息和选举干扰的“自律”途径，而《数字服务法案》（DSA）的提出标志着欧盟虚假信息治理从“自律时代”向“问责制”的转变。虚假信息在选举政治中的渗透也使得政治广告成为欧盟的重点治理对象，对政治广告的治理需要更高的透明度和内部监督。
图片来源：https://www.euractiv.com/section/digital/opinion/countering-disinformation-is-the-dsa-punching-below-its-weight/
在数字媒体环境发达的今天，数字环境中的影响力行动变得速度更快、成本更低，这使得数字领域的虚假信息的危害力量上升到了一个新的维度。从2016年英国脱欧公投到2017年法国总统大选，都有证据表明虚假信息在Facebook上传播导致选举目标受众操纵进而影响政治格局。新冠疫情期间，有关COVID-19的阴谋论在欧洲范围内的广泛传播进一步加剧了社会分歧，降低了民众对公共机构的信任。面对虚假信息的挑战，欧盟不断寻找虚假信息治理的新方案。
一、欧盟虚假信息治理：从“自律时代”到“问责制”
根据欧盟委员会《打击虚假信息行动计划》（Action Plan against Disinformation）的定义，虚假信息（Disinformation）指“为了经济利益或故意欺骗公众并可能造成公共伤害而创建、呈现和传播的可验证的虚假或误导性信息”。欧盟虚假信息治理经历了几个主要阶段，包括以《电子商务指令》为代表的“责任豁免”和以《反虚假信息行为守则》为代表的“自律”，而《数字服务法案》（Digital Service Act, DSA）标志着欧盟虚假信息治理正从“自律时代”迈向“共同监管”。
自2000年以来，欧盟监管数字服务的主要工具是《欧洲议会与欧盟理事会关于电子商务的法律保护指令(2000/31/EC)》（Directive 2000／31／EC of the European Parliament and of the Council of 8 June 2000 on the legal Protection of electronic commerce），又称电子商务指令。电子商务指令的核心理念是“责任豁免”，即免除服务提供商对第三方非法内容的责任，条件是这些提供商必须“迅速”采取行动以删除此类内容。随着社交媒体的迅速发展和欧洲的通信格局的巨大变化，电子商务指令已经不足以应对更复杂的情形。2018年，欧盟委员会指导下《反虚假信息行为守则》（Code of Practice on Disinformation，CPD）的出台，是全球业界第一次在自愿的基础上就打击虚假信息的自律标准达成一致，奠定了欧盟虚假信息治理的“自律”传统。2018年10月，在线平台Facebook、Google、Twitter、Mozilla以及部分广告行业签署了CPD，微软和TikTok分别于2019年和2020年加入。然而，在CPD付诸实施的两年后，其效果并不显著。由于CPD并没有提供一个治理虚假信息的具有约束力的框架和监测工具，签署者提供的报告非常多样化，难以比较，提供的数据也无法满足研究人员独立审查的需求。2021年，委员会提出了加强反虚假信息行为守则的指南，旨在使守则成为DSA立法框架内共同监管工具。
在此背景下，2020年12月15日，欧盟委员向欧洲议会和理事会提交了《数字服务法案》和《数字市场法案》（Digital Market Act, DMA），升级欧盟数字服务管理规则。其中，DSA 的规则主要涉及在线中介和平台，主要目标是根据欧洲价值观、以公民为中心重新平衡用户、平台和公共当局的责任，并促进小型平台、中小企业和初创企业的扩大，促进创新、增长和竞争力。主要的关注包括：更好地在线保护消费者及其基本权利，为在线平台建立强大的透明度和明确的问责框架，以及在单一市场内促进创新、增长和竞争力。2021年12月14日，内部市场和消费者保护委员会以 36 票对 7 票和 2 票弃权通过了《数字服务法》（DSA）提案。欧洲议会全体会议将于 1 月对修订后的文本进行投票。一旦获得批准，欧洲议会将开始与欧盟理事会进行谈判。
二、数字服务法案（DSA）：虚假信息治理新范式？
DSA有关虚假信息治理的规定体现出几个主要特征，首先，DSA与CPD等传统虚假信息治理模式的显著区别在于，DSA强调通过规则处理非法内容和内容审核，为平台定义明确的问责制和透明度。DSA区分了四类服务提供商：中介服务商（Intermediary services），如互联网接入提供商、域名注册商；托管服务商（Hosting services），如云和网络托管服务；在线平台（Online platforms），如在线市场、应用商店、协作经济平台和社交媒体平台；非常大的在线平台（Very large online platforms, VLOP），覆盖欧洲 4.5 亿消费者中 10% 以上的平台。在适用于所有服务商的规定以外，针对不同类别的服务商有着不同的义务规定，从而如托管服务商必须提供与通知和删除机制相关的透明规则，并披露决定禁止访问非法内容的原因，超大型在线平台必须进行强制性风险评估并采取风险缓解措施，并与当局和研究人员共享数据。其次，DSA将通知和删除程序（NTD）正式化为了具有约束力的法律，要求在线平台和超大型在线平台服从“受信任的举报者”制度，举报者将非法内容通知平台，平台可以“优先且毫不拖延地”对此采取行动。此外，DSA还明确了独立审计和共同监督机制，由独立监管机构对在线平台为社会造成的系统性风险进行定期评估和审计算法，并设定了一个共同监管框架，以供不同服务商依据一系列行为准则开展工作以应对虚假信息带来的负面影响。
然而，尽管在治理的机制化方面有所突破，DSA在治理虚假信息上的有效性仍然饱受争议。对于DSA的主要质疑之一是有害但合法内容的监管问题，肖伦斯坦媒体、政治和公共政策中心研究报告指出，DSA中大多数与内容相关的规定仅适用于非法内容，这意味着DSA仍将忽略大量有害但处于合法边缘之内的内容，其中就包括医疗恶作剧和COVID-19相关的虚假信息。NTD机制的局限性也对DSA的有效性提出质疑，据POLITICO报道指出，DSA处理虚假信息的模式的问题在于，即使科技公司确实以公众同意的方式识别出有害的错误信息，也只是在事实无法扭转造成的伤害后强迫他们将其删除，无法从根本上消除虚假信息的负面影响。最后一个重要争议是个人、言论自由和公共监管之间的平衡问题。欧洲记者联合会（EFJ）通过工会和协会代表45个国家的32万多名记者，希望确保记者的内容不会单方面和任意被平台删除。赋予平台删帖的权力必然可能引发侵犯言论自由和个人权利的争议，如何在打击虚假信息的同时保护媒体自由，也是欧盟虚假信息治理引发广泛讨论的内容。
此外，虚假信息本身的特殊性决定了虚假信息治理存在一些固有的难题。卡内基国际和平基金会研究报告指出，虚假信息很大程度上依赖于次要行为者（通常是私人行为者）传递数据来接触目标受众，其信息网络在全球范围内运作，渠道涵盖主流社交媒体和众多加密消息应用程序，常用手段包括使用机器人并依靠算法放大，也包括有机用户、假冒新闻网站等更隐蔽的途径。虚假信息运作的隐蔽性使得虚假信息治理无法通过单一渠道的简单威慑或自愿规范解决，必须借助更广泛全面、更具约束力的方法。欧盟若想在DSA的基础上进一步提升打击虚假信息能力，仍需要进一步解决治理有效性的问题。
三、欧盟虚假信息治理与选举政治：政治广告治理需要更高的透明度和内部监督
对政治广告的治理是欧盟虚假信息治理的一项重要内容。随着社交网络和媒体力量的发展，欧洲政党正越来越多地使用社交媒体和个人数据来瞄准个人并赢得选民，利用政治广告吸引选民已成为欧盟政治的标准特征。然而，在硬币的另一面，正如2017年法国大选和英国脱欧所显示出的，政治广告也成为了虚假信息恶意影响和扭曲的重要对象。微定位等在线网络技术的发展使得政治广告商可以使用平台的算法广告投放来寻找特定的受众，对其一遍又一遍地传达某些政治信息，从而达到目标受众操纵的效果。
在此背景下，欧盟委员会于2020年12月公布了欧洲民主行动计划（European Democracy Action Plan, EDAP）旨在解决三个关键领域的问题：促进自由和公正的选举、加强媒体自由和多元化以及打击虚假信息。2021年11月，欧盟委员会进一步提出了一项关于政治广告透明度和针对性的提案，拟要求任何政治广告都清楚地标明类别，并包括谁支付了费用、支付了多少等详细信息，政治目标和放大技术都需要以前所未有的细节被公开解释。欧盟委员会副主席Vera Jourová指出：“选举绝不能是不透明和不透明方法的竞争。人们必须知道他们为什么会看到广告，谁为它付费，多少钱，使用了哪些微定位标准。”
尽管如此，政治广告透明度并不是问题的全部。在过去的十年中，大多数欧洲政府的反虚假信息政策都集中于针对受外国支持的虚假信息。在过去的几年里，尤其是新冠疫情期间，针对中国进行影响力行动的指控也有所增加。然而，卡内基国际和平基金会研究报告发现，欧盟成员国中大部分与COVID-19相关的虚假信息是由国内驱动的，而不是来自外国行为者。随着信息跨越国界为不同的行为者服务，无论他们是否相互联系，国内外虚假信息之间的区别正变得越来越模糊。明确划清公共外交的信息传播和影响力行动的透明度之间的界限，将是未来欧洲政府处理虚假信息时需要理清的主要矛盾。
此外，虚假信息治理本身也可能带有政治目的。乌特勒支法律评论研究报告指出，不仅外国行为者可以利用虚假信息来分裂和分化其他社会，国内政府也可以利用虚假信息来获得或保护政治权力，或者掩盖错误或分散民众的注意力。卡内基国际和平基金会研究报告也指出，具有威权倾向的欧洲政府对于惩罚虚假信息散布者、同时自己散布针对政治对手的虚假信息几乎没有顾虑。对于这些政府，虚假信息治理本身就带有政治目的，因为它们被用来压制反对派和对当局处理新冠疫情的批评。
总结
DSA的出台是否标志着欧盟开创了虚假信息治理的新范式？尽管DSA的出台标志着虚假信息治理的“自律时代”的终结，但仍然存在一些关键问题亟待解决，延续了欧盟对虚假信息的零碎做法。但不可否认的是，DSA仍然是虚假信息治理的前沿探索者。哥伦比亚新闻观察指出，同样关注平台虚假信息和仇恨言论造成的危害的治理，DSA和英国的在线安全法案（Online Safety Act）两项法案都有可能成为民主政府通过的第一个综合性法规，从而成为虚假信息治理的全球标准制定者。
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