2024年以来，欧洲农民面临着严重的危机与挑战，大规模农民抗议活动接连爆发，德国和法国政府面临农业政策调整的压力。
一、欧洲农民抗议涉及超15个欧洲国家，封锁多国交通道路
截至目前，欧洲农民抗议活动已涉及15个国家，并且具有不断扩展的趋势，其中，以德国、法国和波兰农民抗议和示威活动最为活跃激烈。
2024年1月中旬，德国农民在柏林举行了大规模抗议活动，抗议政府取消农用柴油退税补贴，超过三万名农民开着五千多辆拖拉机从德国各地赶赴柏林示威。1月29日，德国农民在汉堡港和不来梅港用数百辆拖拉机造成交通中断。3月23日至27日，德国农民继续抗议政府的农业政策，数百名农民驾车在柏林街道上游行，抗议总理奥拉夫·朔尔茨政府及其农业政策。
1月22日，法国农民开始在南部地区发起抗议活动，在高速公路和桥梁上设置路障阻塞交通。1月29日，数百台拖拉机驶入巴黎市区的高速公路，声称要“无限期围困”巴黎。1月31日，法国农民将拖拉机开上通往巴黎南郊的兰吉国际批发市场的高速公路，与警方发生对峙，导致90多人被逮捕。法国内政部长达尔马宁表示，全国当天有100多个抗议者设置的封锁点，抗议者人数超过1万人。2月24日，在巴黎，数百名愤怒的示威者与展会的安保人员发生了冲突，导致第60届国际农业博览会的延迟开幕。
图表1：欧洲农民抗议地图
来源：https://infogram.com/mapping-the-farmer-protests-in-europe-1h0n25o8kgyqz4p
此外，3月20日，波兰7万农民在全国580个地点举行大规模抗议，要求废除“欧洲绿色协议”。波兰农民还封锁了波兰和德国之间的一个过境点，抗议欧盟法规和廉价的乌克兰进口产品。3月27日，比利时农民第三次聚集在首都布鲁塞尔举行示威活动，反对欧盟的农业政策，抗议者用拖拉机堵住了街道，并在欧盟大楼前倾倒粪便，警察对示威者使用高压水干预。
二、欧洲农民抗议原因
总的来说，导致欧洲农民抗议的直接原因是政府补贴政策变化和廉价进口品冲击国内市场，但深层次原因在于欧洲农业面临的系统性问题，如成本-价格挤压、环保要求过高、补贴分配不均、气候问题加剧等，欧洲农民和农业问题陷入窘境。
（一）政府补贴政策取消、南方市场廉价进口农产品的冲击是“导火索”
其一，德国政府决定取消农业柴油的税收减免，成为德国农民抗议的直接导火索。2023年11月，受到最高法院“债务制动”的限制，德国政府宣布实行紧缩性财政政策，计划一次性取消对柴油的优惠政策、取消农业车辆免除车辆税的优惠政策，以应对政府内部预算混乱出现的财政缺口。早在1920年，德国开始农机税豁免政策，至1951年，民主德国就引入了农用柴油退税补贴政策。持续170多年的农业补贴政策的“一次性取消”会对农民的经济状况产生负面影响，特别是小型农场的农民，导致其收入直接减少。
其二，援助乌克兰和南美共同市场自由贸易协定造成廉价进口品冲击欧洲单一市场，导致本土农产品价格竞争力下降。自2022年2月俄乌冲突以来，欧盟在支援乌克兰方面采取了一系列措施，包括免除乌克兰部分农产品的关税，并计划将进口农产品的关税豁免期延长一年，也就是从2024年6月延至2025年6月。这些举措引发了欧洲农民的不满，他们担心来自乌克兰的廉价农产品会给他们带来竞争压力。与此同时，欧盟也在重启与南美洲南方共同市场（Mercosur）国家的自由贸易协定谈判。农民们担心如果与南方共同市场的协议生效，将进一步加大农产品佳佳竞争压力。这些廉价进口食品可能使用了欧盟禁止的农药或在环境法规较为宽松的情况下生产。这种不公平竞争，对欧盟内部农产品的市场价格和本土农民的利润空间造成了压力，也有可能损害欧盟为提高动物福利和可持续性标准所做的努力。
图表2：南方共同体成员国
图表3：2020/2021年度全球大豆出口量按国别分布情（单位:%）
（二）“成本-价格”双重挤压、农业补贴的“规模倾斜”、绿色政策与极端天气双重压力，是欧洲农民抗议的深层次原因
其一，欧洲农民普遍面临生产成本上升和农产品价格下降的“成本-价格挤压”。长期以来，欧洲境内能源、肥料、运输等农业投入成本上涨，而农产品价格却下降，俄乌冲突加速了这一趋势。根据欧盟统计局的数据，2022年第三季度到去年同期，农场收购价格（即农民从农产品中获得的价格）平均下降了近9%。尽管许多欧盟国家的食品通胀率创下了历史新高，农场收购价格却出现了下降。食品制造业和零售业高度集中，致使农民几乎没有议价能力。考虑到投入成本的上升，整个欧盟的农民收入下降了12%，而法国的降幅更是高达22%。
图表4：2022年至2023年农民收入的变化（百分比）
来源: https://www.allianz.com/en/economic_research/insights/publications/specials_fmo/2024_02_02_what-to-watch.html
其二，欧盟境内严格的环保政策和绿色转型要求增加了农民的生产成本。一方面，欧盟实施了一系列严格的环保政策和绿色转型要求，包括减少化学农药和化肥的使用等措施，旨在提高食品生产的安全性和环保性。然而，这些措施往往需要农民投入更多的资源和资金，而缺乏适当的补偿，则使得农民感到压力倍增。而且，这些政策提高欧盟本土农民生产成本，因关税豁免和自贸协定导致乌克兰和南美进口欧盟的农产品价格却在下降，“一升一降”之间导致本土农产品在价格竞争中处于不利地位。另一方面，欧洲部分国家法规对农业部门的期望也在不断增加，例如，德国的动物福利规定要求农民进行大量投资以提高畜舍和其他基础设施的标准。然而，政府在提供财政支持方面的不足，使得农民难以承担这些额外成本，进一步加剧了他们对于政府政策的不满情绪。
其三，共同农业政策下的补贴分配不均，导致大农场获益而小农场难以为继。共同农业政策（Common Agricultural Policy, CAP）是欧盟支持农民的主要政策工具，基金预算高达3866亿欧元，占欧盟总预算的三分之一。共同农业政策创立于两次世界大战之后，旨在促进欧洲的农业生产，本应保障欧盟农民的生计，但该体系历来以规模经济为基础，主要按照农场规模分配补贴。然而，这一分配规则明显向规模较大的农场倾斜，20%的欧洲农场获得超过八成的共同农业政策补贴。而实现自动化运营的中小型农场面临成本高企，补贴不足，面临扩大规模或破产的两难选择。2005至2020年，欧盟的农场数量减少了近40%，约530万农民被迫停业。在德国，只有1.5%的人口仍然从事农业，而在第二次世界大战结束时，这一数字超过了20%。对于那些仍在从事农业的人来说，收入分配极不平等。德国收入最高的四分之一农场每人年收入达到6.3万欧元，而收入最低的四分之一农场人均年收入不到1.4万欧元，使得小农户的经营越来越困难。
图表5：德国的农场数量和农场规模
来源：https://www.bpb.de/themen/umwelt/landwirtschaft/325872/wachsen-oder-weichen-deutsche-landwirtschaft-im-strukturwandel/
其四，气候变化导致极端天气事件的增多和作物受损加剧，从而加剧农民的经济风险。2023年欧盟地区的农业整年受到干旱、暴雨等极端天气影响，导致多国农作物严重受损、产量显著下降。受暴雨影响，法国、德国和波兰地区的小麦作物被浸透，意大利和希腊的苹果和梨产量明显下降，主要由于异常潮湿条件助长真菌病害，从而损失农产品的品质。受到干旱影响，截至2023年6月过去的12个月内，欧盟橄榄油产量将至历史新低，预计本季度谷物产量将比过去五年平均水平低4.3%。2024年以来，气候变化对欧盟农业的影响正在持续，异常高温的冬季天气和干旱灾害进一步损害农作物的正常生长。随着气候变化加剧，农民对应对极端天气和自然灾害的需求也日益增加。然而，欧盟及其成员国政府对于这方面的应对措施缺乏足够的关注和支持，反而出于环保目的，禁止使用某些预防真菌和虫害的必要农药，并在农业中推进碳减排，却未能为农民的损失和成本提供补贴和补偿，导致农民在自然和政策双重压力下爆发不满。
图表6：卫星派生的归一化差异植被指数（NDVI）显示了2023年晚春/初夏干旱开始后，小麦和油菜种植区域的下降。
来源：美国农业部对外农业局 (FAS) 的国际生产评估司 (IPAD)，2023年10月12日
三、政府应对以暂时性缓解农民担忧为主，尚未彻底解决农业低碳发展与农民生计之间的结构性矛盾
作为对抗议活动的回应，德国政府放缓了一些针对农业部门的计划，表示将保留汽车税收豁免，并将柴油税收优惠的减少分三年逐步实施，到2027年将不再提供柴油补贴。2月22日，德国垄断委员会指出存在市场失衡，德国绿党认为主要问题是超市的定价行为。初步报告建议谨慎干预农产品市场，并彻底分析市场结构，垄断委员会计划在2025年初进行更深入的调查。
法国政府密切关注农民抗议行动，试图避免发生规模更大的示威活动，并加强安全措施。2月24日，马克龙与农会领导人举行早餐会，他向农会代表宣布了一系列尚未明确的消息，包括为向农民支付更多报酬而设立“底价”、普查需要紧急现金援助的农场，以及在法律中加入农业和粮食代表“法国的重大普遍利益”。法国总理加布里埃尔·阿塔尔访问了法国南部的农业地区，并迅速做出了让步，试图阻止全国各地的道路上进一步的示威活动。但许多农民仍然不满意，强调了关于进口产品损害他们生计、低工资以及政府和欧盟过度繁琐的监管的担忧。
欧洲委员会方面则提议审查欧盟共同农业政策的某些条款，放松共同农业政策下的监测、控制和环境要求，并为他们提供更多灵活性以遵守环境法律。这一响应旨在在支持向可持续农业转型和满足农民的要求之间取得平衡。针对乌克兰进口问题，欧盟呼吁以公平和平衡的方式解决自主贸易措施（Autonomous Trade Measures，ATM）问题，并已经推出一系列保障措施以缓解农民的担忧。
然而，整体来看，法国、德国和欧盟应对农民抗议的政策措施以暂时性缓解农民的担忧和诉求为主，并未彻底解决现阶段农业补贴政策与农场大规模“兼并”的矛盾，气候变化造成的农业损失、农业“去碳化”成本与农民营利和生计之间的平衡问题。
参考资料：
1.https://app.xinhuanet.com/news/article.html?articleId=fd929c6f3bcfb1a9493a20bb2040c36e
2.https://www.rfi.fr/cn/%E6%B3%95%E5%9B%BD/20240224-%E9%A9%AC%E5%85%8B%E9%BE%99%E4%B8%BA%E5%86%9C%E4%B8%9A%E6%B2%99%E9%BE%99%E6%8F%AD%E5%B9%95%E6%8E%A8%E8%BF%9F-%E6%95%B0%E7%99%BE%E5%86%9C%E6%B0%91%E5%8F%A3%E5%93%A8%E8%BE%B1%E9%AA%82%E9%9C%87%E8%80%B3%E6%AC%B2%E8%81%8B
3.https://www.trt.net.tr/chinese/guo-ji/2024/03/27/bi-li-shi-nong-min-di-san-ci-ju-ji-bu-lu-sai-er-da-jie-kang-yi-ou-meng-nong-ye-zheng-ce-2120861
4.https://www.dcz-china.org/2024/03/07/ouzhou-nongmin-kangyi/
5.https://www.euractiv.com/section/agriculture-food/news/european-farmers-protest-change-speed-but-discontent-continues-smouldering/
6.https://www.politico.eu/article/germany-government-backtracks-tax-hikes-farmers-protests/
7.https://www.euractiv.com/section/agriculture-food/news/eu-commission-proposes-package-to-defuse-farmers-anger/
8.https://ipad.fas.usda.gov/highlights/2023/10/EU/index.pdf
作者：
海国图智研究院研究助理 尚丽雪
海国图智研究院研究员 巴黎政治大学国际公共管理硕士 陈颖帆
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