| 随着浦东开发开放的深入推进，一些郊区的农村地区转变为城市社区，农民转变为城市居民。围绕快速城市化进程中如何加强有效管理，浦东在全市率先明确提出“镇管社区”的概念，并先后在花木镇、川沙新镇、三林镇等3个镇进行了10多年的探索，取得了一定经验。 一、背景与动因 镇管社区就是在保持镇建制和镇行政区划基本不变的前提下，以镇为管理主体，参照城市社区管理方式，综合运用各种管理资源，对社区实施管理的一种模式。浦东作为上海最早推出并实施镇管社区模式的地区，主要考虑到以下四个因素。 （一）较大的镇域面积和管理幅度的条件下，镇党委、镇政府难以直接为居民区提供到位的社会服务。浦东开发以来，郊区“三个集中”的步伐不断加快。尤其是上世纪90年代末、本世纪初以来，浦东各镇进行了“撤二建一”、“撤三建一”的行政区划调整。三林镇于2000年4月原杨思镇与原三林镇“撤二建一”，成立新的三林镇，区域面积34.9平方公里，常住人口36万。花木镇也是在先后撤销严桥、花木、钦洋三镇建制的基础上成立起来的，辖区面积达到20.9平方公里，常住人口23.23万。川沙新镇更是六合一，由原川沙镇、东城镇、六团镇 、黄楼镇 和机场镇（含原施湾镇和江镇）合并而成，辖区面积达到139.73平方公里，常住人口32.74万。在镇域范围扩大、户籍人口增多的同时，社区管理任务、管理幅度和工作难度也相应增大。在辖区面积增大的前提下，再加之商品房开发、动迁基地建设等城市化进程加快，有一定规模的居住区逐步产生，镇党委、镇政府不得不面对与传统的镇政府职能不完全对应和匹配的社区管理的难题。 （二）多元化镇域社区形态的条件下，镇党委、镇政府难以直接建立差别化的资源共享的有效管理机制。与城区相对成熟的镇域范围内的社区相比，浦东农村在快速推进城市化进程中出现的新型社区彼此千差万别、形态迥异。在社区形态上，浦东存在纯农民动迁型社区（花木培花社区）、城市动迁基地型社区（三林世博家园）、国际化型社区（联洋新社区）、老城区成熟型社区（川沙新镇城厢社区）、一般商品房型社区（三林镇永泰社区）、各种类别不同程度混杂性社区（花木东城社区、川沙新镇华夏社区）等各种类型的社区。这些异质性特点，既使分社区差别化管理成为必然，也同样要求各社区硬件的配套因地制宜。在公共意识上有的社区居民多数原为产业工人，比如三林世博家园就是由于市政工程动迁导入的原上钢、周家渡等地区的城市居民；有的社区为纯农村地区，居民多数由习惯于独门独院的农民转化而来，在公共理念、公共意识等方面意识相对较弱。这就需要镇管社区发挥党建工作的政治工作、群众工作、社会工作的优势，强化价值引领、突出利益协调、努力凝聚人心。在社群融合上，镇域社区由于其构成人口的复杂性，各个利益群体间异质性，远较传统的农村化地区利益多元，不易调节，甚至产生矛盾冲突，给社区管理带来诸多不便。社区形态的多元化导致环卫、治安、就业等社会问题不能“一刀切”按照一个模式、一个政策来解决。在不能直接管理，实现有针对性的差别化管理的情况下，需要以镇管社区的思路来弥补和强化。 （三）特大城市扁平化管理条件下，镇管社区运作模式比较直接建立新街道要经济实效。上海作为特大型城市，既要保持扁平化的管理，在区域管理上实现化块管理、责任明确，避免相互干扰，又必须要保证管理成本的节约化。从这个角度考虑，与单独建立街道相比，镇管社区更为可取。浦东目前实际管辖1210平方公里，其中城市化区域380平方公里，830平方公里的农村化地区，如果全部完成城市化进程，即使按照浦东目前最大的花木街道21个平方公里切块，也将建立50个左右的街道，加上现有的13个街道，数量在63个左右。即使就从当前来看，已经探索的镇管社区18个；在建和即将开工建设的大型居住区基地6个；再加上北蔡（24.9平方公里）、惠南（65.24平方公里）、康桥（41.5平方公里）、张江（42.1平方公里）、高桥（38.7平方公里）等城市化比较快的地区，也按照花木街道21个平方公里切块，也需要建立的10个街道，新区将需要建立34个街道，新区的管理幅度将达65个。扁平化管理根本无法承受不说，就仅仅从管理成本看，简单按照2010年为例，34个镇管社区的每年财力投入将近2亿元，而34个新建街道每年将投入40多亿元。可见，镇管社区比新建街道的经济性非常明显。 二、做法与成效 各单位在坚持镇管社区基本框架的基础上，遵循分类指导、因地制宜的原则，在镇管社区的实践中进行了有益的探索，已经建有20个镇管社区，其中城市化形态的14个，农村化形态的5个。其共性特点有：一是镇管社区是解决镇体制管理幅度过宽，对社区管理服务难以精细化的实际问题的有效探索；二是要设施分类管理，对农村化地区不宜采取镇管社区的模式，而应该沿用镇管村的传统方式；三是镇管社区是镇党委、镇政府的管理和服务的延伸机构，在行政上不是一个层级，与居委会没有隶属关系；四是镇级层面没有设置专门管理镇管社区的内设机构；五是镇管社区是以社区党组织为主导，主要承担社区内社会建设、社会管理任务的服务性机构。其服务职能根据需要应包括事务办理、群众文体活动、社区卫生、社区党建等内容。具体以三林镇为例，其具体做法是： 1、深化内涵，明确定位。三林镇从城市化进程的大背景下对镇管社区的管理主体和管理方式进行了明确定位，认为镇管社区是在镇的现有行政架构下，对镇域内的城市化社区，实施符合城市化管理与服务实际的行政管理方式；采用与管理农村社区有差别的政策与管理手段，在管理架构、财政支持、服务手段等各个方面形成相互配套、协同推进的社区管理新机制；其目的是在镇域内的城市化地区按照现代城市化管理的理念与标准，努力优化服务、强化管理。 2、分类管理、局部覆盖。“城归城，村归村”，三林镇采用分类管理、局部覆盖的镇管社区方式。提出农村化地区保留原有的管理模式，对村延续直接管理的方式，在城市化地区探索镇管社区方式。在辖区内已经成熟的世博家园、永泰、杨思、三林地区等4个城市化社区中组建4个社区管理中心，覆盖39个居委会，共18.1平方公里、8.2万户、20万常住人口。社区的划定主要基于以下三个原则：一是相对集中。按照历史行政体制沿革，地域相邻、人文相近的划在一起。二是规模适度。每个社区的面积3平方公里左右，设有6-10个居委会，常住人口3-5万。三是效能优先。社区管理服务的力量、设施比较容易整合配置又能发挥最大效能。 3、党委牵头、实体运作。在社区依托社区中心设立社区党委（总支），作为社区管理的核心；设立社区管理委员会(社区综合办公室) 、社区委员会和社区事务受理分中心。社区层面主要围绕配置资源、提供服务、创造条件推进自治开展工作，社区党组织是实体化运作，领导指导居民区支部，社区管理中心侧重于协调服务，不具有一级行政实体功能。社区党委建立两个层面的议事决策制度。一是党委会议制度。社区党委成员组成主要由镇党委委派干部和社区内直属党组织书记、社区管理委员会党员副主任、部分社区单位党组织负责人（如医院、派出所等）组成。党委会成员人数设7-11人，设书记1名，根据工作需要可以设副书记；社区党委会对社区全局性的重大事项和党的组织建设工作进行研究决策。二是社区党员代表议事会制度，由各类社区单位党组织按比例推荐产生党员代表参加，党员代表议事会人数在50人左右。党员代表议事会在充分尊重社情民意的基础上，强化党组织对社区各类组织的核心领导作用，共商、共议社区党的建设和涉及本社区全体居民和社会单位的地区性、社会性、公益性、群众性事务的有关问题，充分发挥社区单位党组织在社区党的建设和社区建设管理中的政治核心作用，引领社区群众进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督等自治活动。 4、整合资源，健全机制。镇党委、镇政府按照责权利一致原则，统一配置社区的人财物资源，整合社区层面的管理服务资源，包括行政资源、公共资源（学校、医院、敬老院等）、市场资源（物业公司、中介服务机构）、以及自治资源（居委会、业委会）等。社区工作人员的配备、分工、工资、考核等由镇党委组织人事科管理。社区工资经费和建设经费列入镇财政预算，经镇人代会批准后由镇政府统一组织实施。镇管社区的工作机制初步形成并逐步完善，包括社情民意反馈机制、社区工作责任机制、资源配置整合机制和绩效评估考核机制，保证了社区工作各要素成为有机整体，有效提升了为民服务的能力和水平，促使镇管社区工作的深入开展。 三、体会与思考 （一）进一步完善镇管社区模式，必须坚持管理出效率、群众得实惠、基层有活力。管理出效率，就是指要镇管社区的体制、机制的设置和建设要科学、要顺畅。体制、机制科学顺畅主要就体现在能够有利于资源配置向社区、向居民区倾斜，有利于在镇的体制下，加强对社区的管理，提高社区管理的效率。群众得实惠，就是精细化、以人为本的城市化管理理念要在镇管社区得到充分体现。必须改变过去镇体制下资源配置的理念和方法，按照城市化地区精细化管理的要求，以社区规模、社区居住人口等要素，按照为居民直接服务的半径来配置资源。基层有活力，就是以需求为导向，在资源配置上，包括城市管理和社区管理力量的配置、教育卫生资源的布局、财力安排等方面，给予更有力的支撑和保障。同时，坚持按照区域化党建的要求，整合行政资源、社会资源，提高镇管社区加强管理、回应诉求的能级和水平。 （二）进一步完善镇管社区模式，必须坚持从实际出发，准确把握镇管社区的内涵和适用范围。根据浦东镇管社区的探索和实践，镇管社区，应当满足以下条件：①在农村快速城市化进程中；②在镇体制下的镇域范围内；③在城市管理的体制机制尚不健全、管理力量相对薄弱，行政资源比较有限的条件下；④镇级管理幅度较宽，居民区精细化管理难以到位；⑤连片成块，具有一定规模的城市形态的居民区；⑥组建党组织和社区管理服务机构。基于以上认识，考虑到职能的匹配和实际运作的效果，农村化地区，或者非城市化地区不太适合探索镇管社区的模式。只有这样，才能发挥镇管社区的作用，体现探索的价值 （三）进一步完善镇管社区模式，必须坚持改革创新，建立健全科学的体制机制。只有科学合理的体制设计、职能定位和机制运行，才能确保镇管社区的顺利运行并发挥作用。重点是设计和运用社区层面“三个一”运作模式：一是发挥社区党委的领导核心作用。社区党委既是该社区的区域化党建的领导核心，也是社区各项工作的领导核心，是协调社区工作和社区党建的区域化实体党组织。它既对所属居民区党组织发挥领导功能，指导居民区党组织的党建工作的开展；也要发挥对区域范围内的社区单位、驻区单位统筹协调作用，推动社区资源整合，提高回应社区群众诉求的能力，更好地促进管理优化、民生改善，服务群众、凝聚人心。二是发挥社区管理中心的服务平台作用。以不同群体的服务需求为导向，通过在社区层面合理设置配置必要的服务中心、服务窗口、服务平台，努力完善社区服务网络、服务体系。其职能主要是根据实际需要，完善服务群众办事的事务受理平台、满足群众文化体育活动需求的群众性文化活动平台、回应群众全科医生咨询和简单诊疗需求的社区卫生平台、适应党员需要的服务平台。主要承担社区服务的执行和落实，方便居民办事。三是发挥社区治理委员会的协商共治平台作用。社区治理委员会不是以居民作为直接代表，而是由社区内居民区党组织、居委会、驻区单位、社区单位、社会团体、民办非企业、居住在社区的各级党代表、人大代表、政协委员和知名人士等组成的共治组织。社区治理委员会定期或专题召开会议，就地区性、公益性、群众性、社会性事项进行共商共治。 |
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