混合产业用地的供给思维

当前，我国产业经济发展正处于创新驱动的新时代。相比产业门类边界清晰的工业化时代，创新驱动的新时代呈现出产业类型交叉融合、工作与生活休闲空间界限模糊的显著特征。为回应这种“自下而上”的空间需求，2020年，国家出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次提出“探索增加混合产业用地供给”。但从目前的发展程度看，有关混合产业用地的概念内涵、分类标准以及供地过程、供后监管等尚不清晰。鉴于此，厘清混合产业用地的内涵、供给路径及其存在的问题，对创新产业用地政策、推动土地要素市场化配置改革具有重要意义。

混合产业用地的内涵与外延

地方对混合用地开展了积极探索。现阶段，国家层面尚未单独提出“混合用地”的概念，但地方层面已将混合用地作为一种独立的用地类型，对其概念和运用开展了诸多探索。上海、福建、浙江湖州、四川广安等地区出台文件明确，混合用地是一个地块内有两类或两类以上用地性质，且每类性质的建筑面积占总建筑面积的比例均大于10%或超出单一用地性质的适配要求的用地。

混合地类是混合用地政策的重点。一般来讲，可以是居住、工业、商服设施、物流仓储、交通设施、公共管理与公共服务等用途当中2~3个用途的组合，但须对混合地类严加限制或监管。若混合方式存在用途变更隐患，则不应鼓励混合使用，这是混合用地供给的前提。如：北京市为防止混合用地的房地产化，不允许复合住宅与商办功能的单宗混合用地出让；广东省深圳市在商业办公供应相对过剩的背景下，为防止居住与办公混合可能导致的大量超高层建筑对居住环境的不利影响，对居住、办公混合情形予以限制。

混合产业用地是限定产业用地类型的混合用地。产业用地是居住用地以外，以发展经营性的工业、文化、体育等产业为目的的用地。2019年，自然资源部印发的《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》提出，产业用地政策所适用的特定行业并不包括房地产业。广东省明确要求推动二三产业融合发展，探索供应包含工业用途与其他产业用途的混合用地。因此，笔者认为，混合产业用地是一个地块内含两种或两种以上的生产、服务或经营性建设用地类型，且单一用地性质超出用地兼容性的适建比例，需要采用多种用地性质组合表达的用地类别。

新型产业用地是混合产业用地的典型代表。新型产业用地是建立在新时期我国产业实际需求之上的一种被动式变革。2011—2013年，上海、北京提出了工业研发用地（M4）；2013年，深圳提出了新型产业用地（M0），即融合研发、创意、设计、中试和无污染生产等创新型产业功能，以及与产业功能相关配套服务活动的用地。2015年，国家在《关于支持新产业新业态发展  促进大众创业万众创新用地的意见》中，首次提出“新产业新业态”，指出其用地布局普遍呈现出产学研密切合作、功能高度融合、用地类型混合等特征。

目前，至少有28个城市提出了新型产业用地及其管理办法。新型产业用地本质上是“工业+办公”的混合，再加上较高的配建比例（建筑面积占比15%~30%），相当于一个产业综合体。这是当前适合产业需求、人才发展的一种典型的混合产业用地类型。

现阶段，混合产业用地的利用不应仅局限于设立单独的“混合”地类，还应延伸拓展到体现土地混合利用的其他土地资源配置方式上。

“用地兼容”是混合产业用地的外延拓展。为满足产业用地需求、完善城市建筑功能，以配套服务设施为载体的“用地兼容”亦体现了用地功能的混合。从事物发展的角度看，笔者认为，“用地兼容”也可看作在现阶段混合用地规则模糊不清的困境下，促进单一用地性质向多种功能融合发展的过渡性策略。

现阶段产业用地的两种混合模式。内涵和外延加以耦合，笔者提出现阶段我国产业用地的两种主要混合模式。一是“新型产业用地+高比例兼容”，即以融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等多种功能的主体产业空间，再结合以较高面积比例的生产服务、行政办公、生活服务设施建筑的配套设施所组成的混合产业用地类型。其中，以深圳、浙江杭州、福建福州、广东广州等地推行的新型产业用地为典型代表。二是“工业用地等单一主导用途+多功能兼容”。工业用地使用权是我国产业用地使用权的典型形态。该模式一方面聚拢上下游产业链条，将新型产业及商服、仓储等纳入配套；另一方面，考虑人才发展和产城融合，将保障性住房、公共设施等纳入配套。这两种模式均追求在效益和功能上“1+1>2”的效应。

混合产业用地的供给思维

系统思维。与传统产业用地一样，混合产业用地供给须按照国土空间规划和用途管制的要求，在规划管理、土地供应、供后监管等全流程上系统性地展开。基于地方实践，各地区在各环节的做法呈现以下特点。一是以控制性详细规划为依据（深圳为法定图则），对混合用途进行主导功能、容积率、混合比例等方面的管控。二是在土地供应过程充分考虑了出让方式、地价估算、登记管理、租售管理等细则。各地在普遍做法的基础上，会结合实际加以政策修正。如，各地普遍采用按各自建筑面积或用地面积比例加权平均的方法来精确定价或确定出让底价的方式，但在权重方面各地考虑不一。三是加强对新型产业用地的监督管理。如，广州市在准入阶段将投入产出监管协议纳入到土地供应合同，并通过后续对合同指标的考核来实现监管。

底线思维。防止地产化、商办化对制造业空间的侵占是混合产业用地政策制定的基本底线，可分为四个方面。一是准入底线。实行“带项目”供地的同时，将规划设计、建设工程方案、功能运营等作为混合用地出让的前提条件纳入合同。二是规模底线。新型产业用地应符合区域内市场对新型产业的需求程度，同时为避免“商办化”，这类混合产业用地并非越多越好，而应在核心产业发展区内控制其规模比例。三是容量底线。建设容量不能太高，可采取设定容积率上限和提高行政许可难度来控制。四是转让底线。如：广东等大多数地区规定了工业建筑区内办公、生活服务等配套用房不得独立分割转让，深圳规定配套公寓必须采用企业定向供给或租赁方式，严格准入和退出；北京则规定建设单位不得分割销售研发、工业项目。

弹性思维。混合用地供给涉及规划和供地的系统调整，更涉及政府治理意识的转变，因此亟待建立兼备差异性和弹性的制度体系，形成“刚性管控”与“柔性调节”的配合模式。一是提升“地类+配建”的规划弹性。利用“白地”“灰地”的规划理念，以缓解土地用途管制“刚性有余而弹性不足”的困境。如，云南滇中新区东盟产业城提出开发商可根据需要灵活决定土地性质、比例及其混合用途。另外，可采取服务国家战略发展导向的配建比例适度提升策略。如，深圳对更新为新型产业用地的项目，规划了不少于开发建设用地面积15%且不超过20%的独立保障性住房用地。二是提升“平面+立体”的布局弹性。推动土地由平面化拓展利用向空间立体化三维配置，探索产业集聚区内的工业大厦、多层厂房模式，促进地上地下空间综合开发利用，在有限的土地上创造更多的混合空间。

存量思维。我国城乡发展逐渐由增量发展转向存量优化。作为混合产业用地的重要载体，存量用地可通过用途转换或增加的方式来实现混合，这一过程可归纳为两种模式：一是单一用途用地以“工改工”或“工改新”的方式实现用途多元化，典型做法是以现有业务为核心，聚拢一批上下游企业形成产业链条，催生多功能融合的产业园区；二是通过增加配套商业、配套公寓等物业形态实现“新旧”功能混合。从经济学角度讲，混合产业用地导向的用途转换是利益关系的交织与主体多元性导致的资源再分配行为。这可作为一种产权激励方式，反过来促进存量用地盘活，表现为通过产业链带动企业预期收益增长，通过“允许建筑使用功能转换或功能兼容”的激励性政策降低盘活存量的交易成本，进而提高市场主体参与盘活的积极性。这种“双向互动”决定了存量思维是现阶段混合产业用地供给的重要路径。

面临的挑战

分类体系缺乏顶层设计。一是现行《城市用地分类与规划建设用地标准》《工业用地控制指标》等标准制定时间较早，缺乏对增加混合产业用地供给的有力支撑。二是各地对内涵界定的方式不一，包括不独立分类的文字补充说明，以及单独设立工业用地下的三级分类M0、M4等，致使各地规划和供地政策稍显混乱。而且，各地在尝试摸索混合用地“底线”的同时，易给国土空间规划及其用途管制带来风险和挑战。

规划管控缺乏功能弹性。科学的国土空间用途管制应是“保证刚性”与“预留弹性”的双重管控。空间留白作为弹性管控的典型代表，允许开发商根据后期使用需求，灵活决定政府许可下的土地用途混合比。然而，当前《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》对于留白用地的解释并未明确混合利用的情形，实践中部分地区的“白地”在用于混合用地开发时也受到了限制。此外，国家规定利用存量用地发展新产业新业态及增加服务型配套设施的，可享受五年规划用途不变的过渡期政策，但这条政策在增加配建比例和类型、用途确定等方面仍存在局限性，单一用途转多种用途的规划弹性尚显不足。

供地制度缺乏规范引导。一是相比规划管控，混合产业用地的土地供应制度体系更加滞后。规划地类确定后，若缺乏配套的供地政策，会限制混合产业用地的有效落地。二是产业准入一般以经济指标为导向，忽略了混合用途背景下人才引进、科创水平、上下游产业带动等方面的综合指标。三是不同地类的利用管理政策具有较大差异。如，若选择单纯依据工业或商办等主导用途定价，或选择混合用途加权定价，会导致企业拿地成本不同。地价过高不利于产业发展，地价过低则会带来寻租空间。

供后监管缺乏有效机制。一是监管对象边界模糊，表现为部分新型产业与普通三产服务业边界模糊，从而衍生出规划、供地各环节的监督管理问题，给项目带来风险。二是监管指标限于“经济性”，新型产业用地的供后监管协议仅明确投入产出指标的审查机制，显得“片面化”。三是监管缺乏部门有效协调，产业主管部门和基层政府未充分发挥监管作用，一旦企业没有按审批条件建设，查处工作量巨大，相关工作机制有待完善。

相关建议

加快完善顶层设计。建议加强对土地混合利用模式和机制的探索，从不同组织和职能部门角度系统性提出原则性的指导意见。尽快修订《城乡用地分类与规划建设用地标准》，界定混合用地或混合产业用地的内涵，规定用地兼容性的方向，明确鼓励混合的类型。抓紧更新《工业用地控制指标》，进一步明确工业用地配套建筑的功能和比例。

适度提高规划弹性。建议明确将混合产业用地纳入“白地”规划用途，满足不可预期的产业及其配套服务的空间诉求。适当简化规划调整的流程，完善土地用途变更、整合、置换等政策，增加产业用地的兼容性和规划变更的灵活性。进一步完善和拓展新产业新业态的五年过渡期政策体系，加大促进空间利用从单一功能转向混合利用的政策创新力度。

规范供地制度体系。做好供地政策与前期规划体系的衔接，系统性规范全流程的供地制度体系，推动混合产业用地的有效落地。适当拓展并完善准入条件，探索构建混合用途背景下人才引进、科创水平、上下游产业带动等方面的综合指标体系。明确混合用途下规划和供地政策的选择依据，避免由于不同用途土地管理政策的差异性带来的利益博弈或寻租风险。

完善供后监管制度。落实“双合同”监管模式，构建包含投入产出、人才引进、节能环保、科技创新等在内的多元化指标监管协议。探索与产业用地创新政策相协调的配套监管制度，必要时可提供开发绩效后评估、外部负效应控制等制度保障。建议明确部门职责，推动土地混合利用过程中不同组织和职能部门的沟通协作，严防产业“空心化”“地产化”“商办化”。