用地分类是规划编制的基础，评估、整合原国土部门、住建部门牵头制定的现状和规划用地分类标准，建立全域覆盖、结构清晰、层级简洁、用途明确的空间规划用地分类体系，既是新时代空间规划体系构建的重要内容，也是全面开展国土空间规划编制的迫切需要。
规划用地分类应思考的几个关系
规划分类与现状分类的关系。规划具有前瞻性、科学性，规划实施后就变为现状。从两者的关系看，现状是规划编制的基础，也是规划实施的现实反映。因此，规划用地分类与现状用地分类应有所差异，但两者间应建立对应关系，特别是规划用地分类要做好与“三调”工作的分类对接。
城与乡的用地关系。当前，城乡二元结构正在被打破，城乡统筹、城乡一体成为必然趋势。除城乡住宅用地、工业用地类型有所差异外，商业、公共服务设施、公用设施、绿地、交通等用地在城和乡承担的功能基本相同。从用地分类体系的简洁性，以及城乡融合发展需要，宜采用城乡一体的规划用地分类体系，但同时也要兼顾城与乡在部分用途上的差异。
分区与用途的关系。分区是根据主导功能、主导用途划定的特定区域，通过管制规则进行管理。用途是指规划用地分类在空间上的具体安排，是行政许可的重要依据。分区具有控制性、引导性，不同分区内一般有多种规划用途，但必定有一种用途占据主导。分区往往通过详细规划落实到用途，分区与用途是两种不同的管理模式，在构建空间规划用地分类时不能混淆。
单一用途与复合功能的关系。用地分类是二维的、平面的，代表单一的土地用途。但在开放性、多元化、节约化的趋势下，功能复合越来越普遍，其中住宅与商业混合、商业与商务混合较为常见。此外，社区、农村等基层行政管理、文化、医疗、养老、体育等公共服务功能需要的面积较小，单独安排各类用地既无必要，也不现实，通过建筑面积实现功能复合是最佳选择。
市场与政府的关系。自然资源资产有偿使用制度安排要求扩大国有建设用地有偿使用范围，鼓励可以使用划拨用地的公共服务项目有偿使用国有建设用地，鼓励社会资本投资建设城市公共基础设施。土地资产特性（公益性与经营性）与土地供应方式（划拨与出让）之间的对应关系正在逐步被打破。对于市场配置的经营性用地及设施，规划往往难以准确安排，在用地分类时宜粗不宜细；而必须由政府配置的公共服务设施、基础设施等，在用地分类时宜细不宜粗，发挥政府兜底保障作用。
空间规划用地分类体系的构建
搭建“农业用地、建设用地、生态用地”全域顶层分类框架。对自然资源管理部门常用的农用地、建设用地、未利用地三大类进行优化，构建三类用地的顶层分类框架。其中，农业用地（代码A）指直接或间接服务农业生产的土地；建设用地（代码H）指城乡空间内建造建筑物、构筑物的土地；生态用地（代码E）指以自然生态功能为主的土地。
按照城乡一体的原则，构建城乡统一的建设用地分类。借鉴《城市用地分类与规划建设用地标准》中城市建设用地分类体系和优势，对接“三调”工作分类，构建11个大类、41个中类、37个小类的建设用地分类体系。首先，为避免歧义，建议除2个大类调整名称（公共服务设施用地、交通用地）外，其余9个大类继承“三调”工作分类名称。
其次，为适应新发展、新要求，建议调整部分中类用地。如市场配置的商业服务业用地划分为“商务用地”“商业用地”“商业与商务混合用地”，不确定小类；从安全考虑，物流仓储用地划分为“普通物流仓储用地”“危险品物流仓储用地”。将工业用地划分为“农产品加工用地”“制造型工业用地”“研发型工业用地”。为顺应科技创新、高新产业发展趋势，将教育科研用地拆分为“教育用地”“科研设计用地”。考虑到基层公共服务设施功能复合需要，增加“基层公共服务设施用地”。根据特殊用地内涵，进一步细分为“军事用地”“外事用地”等。
再次，通过归并、调整、补充，优化部分小类。如城镇住宅用地不细分小类，由各地根据实际需要划分。为丰富文化设施内涵，在“图书展览用地”“文化活动设施用地”之外，增加“文化演出用地”。为应对未来养老需求，社会福利设施用地细分为“养老设施用地”“其他福利设施用地”。为适应城乡一体化需要，在教育用地中增加“幼儿园用地”；考虑到中小学服务半径、配建标准不同，将小学、初中、高中用地分离。对接风景区用地分类，将风景旅游设施用地细分为“旅游景点设施用地”“旅游管理机构用地”“旅游游乐设施用地”，风景区内的其他用地按对应用途进行归类。
以耕地保护为核心，构建农业用地分类体系。农业用地以耕地、园地及配套的农业设施为主，包括3个大类、7个中类、3个小类。根据管控的重要性和深度要求，耕地建议划分为“基本农田”“一般耕地”，园地不细分中类。为加强设施农用地管理，建议将其细分为“生产设施用地”“附属设施用地”“配套设施用地”。坑塘水面、田坎、沟渠、农村道路等中类地类继承“三调”工作分类，以满足农业生产和农田整治需要。
陆海统筹，强化生态资源保护，构建生态用地分类体系。生态用地主要是反映现状要素，以保护为主，兼有合理利用，包括6个大类、7个中类。按照山水林田湖草是一个生命共同体的目标，大类继承“三调”工作分类的湿地、林地、草地，对部分地类进行组合增加“水域”“自然保留地”。按照陆海统筹要求，建议增加“海域”。同时，为区别于现状调查，结合规划管控深度，湿地、草地、自然保留地等大类建议不细分中类。林地根据承担的功能不同，划分为“公共林地”“生态林地”。海域根据其自然状态，划分为“海面”“海岛”，“海岛”上的用地可按对应用途进行归类。
规划用地分类的应用
细分部分地类，开展详细调查。规划用地分类具有普适性，部分用地分类较粗，各地应根据需要，重点对城镇住宅用地、农村宅基地、商务用地、商业用地等进一步细分小类。此外，各地应根据规划用地分类，在“三调”成果基础上开展中类、小类地类调查，并建立联动变更机制，以满足国土空间规划编制与实施监测的需要。
制定配套政策，提高用地分类的适应性。规划用地分类属于单一用途，为满足城市功能日益多元化的需要，提高用地分类的适应性，建议各地结合实际制定相应的配套政策。
适用不同类型国土空间规划编制。规划用地分类适用于国土空间总体规划、专项规划、详细规划的编制。其中，国家、省级总体规划建议选取部分核心用地指标进行传导，市、县、乡级总体规划建议以大类为主，中类为辅；专项规划根据其类型和需要选择相应深度的用地分类；详细规划以小类为主，中类为辅。
满足城镇用地指标统计需要。考虑到城镇用地规模仍是重要的控制指标，为便于识别和统计，建议采用“边界+地类+属性”予以明确，即城镇开发边界内的城镇住宅用地、商服用地、物流仓储用地、工业用地、公共服务设施用地、公用设施用地（不包括防洪设施用地）、公园与绿地、城镇道路用地、轨道交通用地、交通服务场站用地等10个地类统计为城镇用地，在规划数据库中备注“城镇用地”，以便于区分、统计城镇用地。
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