吴亚平：新常态下构建地方投融资新模式

吴亚平 国家发改委投资研究所体制政策研究室主任

核心提示：投融资体制是我国社会主义市场经济体制的重要组成部分。按照中央政府深化经济体制改革的要求，2015年地方政府投融资改革再度推进。在新常态、新形势下，地方如何结合本地实际情况开展投融资工作？国家发改委投资研究所体制政策研究室吴亚平主任围绕“地方投融资机制改革”这一主题，从“地方政府投融资需求特点”、“现行投融资模式评价”以及“投融资体制机制改革建议”三个方面展开论述，从理论和实践两个层面分析地方投融资现行模式与改革方向。

吴亚平 国家发改委投资研究所体制政策研究室主任

今天讲三个方面的主要内容：第一个方面，我国地方投融资需求的特点。我们要结合当地经济社会发展情况、产业情况，特别从政府的角度来讲更主要是看一下地方政府的基础设施、社会事业发展情况，根据这些行业领域的发展情况来确定投资需求的特点。第二个方面，根据投资需求特点，我跟大家报告一下现行的地方投融资模式的特点和存在的问题。第三个方面，按照国家的投融资体制改革的大趋势、大方向，特别是三中全会关于投融资体制改革的新部署和新要求，谈一谈投融资体制机制改革。

一、目前地方投融资需求的特点

下面我跟大家报告一下地方投融资需求的特点。

（一）地方政府重点投资的行业与领域

首先是按照中央的投资体制改革相关的要求，地方政府的重点投资行业领域。按照三中全会决定要求，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。那么，政府投资要用于市场不能有效配置资源的经济和社会发展领域，如果用比较学究的文字表述就是市场失灵的领域。这些所谓的不能有效配置资源的领域，基本上来讲都叫做市场失灵的领域。根据我们这么多年的实践，这些领域主要包括这么几个方面。

第一个方面是地方公共基础设施和市政公用事业。基础设施主要包括交通、水利、环保，还有公用设施。如果是城区，主要是市政的公用设施，包括们供气、供暖、供水、污水处理、园林绿化、垃圾处理等都是市政公用设施。

第二个方面是跟第一个方面比较对应的，第一个方面主要是一些经济类的基础设施。第二个是社会事业。社会事业是是我们国家改革开放以来的一个短板。到目前为止，社会事业相较经济发展是相对落后、滞后的一个领域，包括我们的科教文卫体，包括社保等方面。这个也是目前政府投资的一个重点领域。

第三个方面是生态建设和环境保护。生态建设，主要是我们的生态文明恢复，包括湿地公园这一类生态建设。还有环境保护，如污水处理、园林绿化、河道综合整治等这都是环境保护的范畴。

第四个方面是促进欠发达地区的经济和社会发展。

第五个方面是推进科技进步和高新技术产业化。科技进步和高新技术产业化是我们国家积极培育的新的经济增长点，是打造经济发展新优势的重点领域。所以，在目前来讲，在我们的金融市场还是存在一些缺陷的背景下，推进科技进步和高新技术产业化也是需要我们政府去加大投资的。

（二）地方政府重点投资的行业与领域的普遍经济特征

重点投资的行业领域，特别是公共服务行业，像基础设施、公用事业、社会事业等行业有一些普遍的经济特征。

第一个方面是项目目标的公益性。所有的基础设施、社会事业项目，第一位的目标是要满足老百姓对公共服务的需求。

第二个方面，公共服务行业的项目基本上来讲都存在不同程度的自然垄断性。什么意思呢？就是我修了这条路，旁边再修一条路，那可能就不合适，不符合规模经济的要求，这是一个方面。另外，我修了污水处理厂，那旁边再修个污水处理厂，可能就不合适，反而不是有利竞争，反而降低了效益。

第三个方面，我觉得可能是比较重要的，就是地方做投融资研究的时候，或者是安排投融资方式的时候，要特别考虑叫“两头经济”的这么一个特点。所谓的两头经济，无非一个进、一个出。所谓进，就是投入要素的价格，包括像原材料、包括劳动力，甚至包括资金，这些都是投入的要素。应该说，在目前我们这个背景下，它的产品、它的要素都是市场化的，它的价格和供应量都是靠市场来决定的。但是反过来我们的公共服务行业的产出、服务数量、服务价格，特别是服务价格，又是受政府不同程度的管制。基本上来讲，绝大部分的公共服务的行业和公共产品，都是政府定价或者是政府出台指导价。那么，这个时候，就存在一个很大的问题。投入是市场决定，产出又是政府要定价或者政府给出指导价，那么政府在出台指导价或者在制定价格方面，受到方方面面的制约，不能完全根据市场的需要去定价。所以，公共服务项目，特别是一些基础设施项目，基本上受“两头经济”的制约，就效益来讲，相对来讲都会比较差一些。

第四个方面，市场需求相对稳定。这个也比较好理解。比如说供水，即便提高了水价，恐怕我也没得选择，还得用，或者是顶多我可以少用一点，但我也不能说不用。从这个来讲的话，公共服务的市场需求相对来讲变化比较小，受价格波动影响比较小。而我们制造业的产品可以有很多替代，包括农产品也是这样，大米涨价，我可以吃面；如果说大蒜涨价，那我可以吃大葱啊；大葱涨价，我可以吃蒜啊。它是可以替代的，我甚至不吃大蒜也行。相对来讲，像工业品，包括一些农产品，需求弹性相对来讲就比较大，只要是价格一波动，可能变动就会比较大。但是，像供水、供气、供暖，价格受需求的影响就比较小。这也有好处，有个什么好处呢？因为需求稳定，对投资者来讲，可能回报比较好，不求市场，这也是一个有利的因素。

第五个方面，投资回报相对较低但稳定。投资回报相对较低，主要是因为受到“两头经济”特点制约，一边是放开了，一边又管制，所以难免来讲，它的投资回报相对较低。但是为什么又是稳定的呢？因为它需求摆在那儿，需求变化小，所以收益尽管可能不一定能达到合理的要求，但是还是能保得住，还是比较稳定。

（2）

（三）投融资需求的基础经济特点

我们在做投融资分析的时候，制定投融资方案，选择投融资方式，受制于这个行业的基础经济特点。那么，我理解的地方的公共服务的投融资需求的特点，有这么几个方面。

第一，政府投资。这个是不可或缺的，大部分公共服务业都是政府投资的事权范围，政府投资不可或缺。当然现在大家也知道，这两年财政部、国家发改委，包括最近的国办发（2015）42号文，提出要大力推动政府跟社会资本合作，也就是PPP的模式，但是总体上来讲，即便是在发达的国家，这个行业社会资本进入的还是相对比较少，绝大多数投资还是靠政府自己来投资，所以，这是第一条，投融资需求特点，我们不可能把所有的公共服务行业都推向市场，也是不可能办得到的。

第二个方面是投资的规模大，我们的公共服务行业都有一个特点，大部分都属于资本密集型的行业。比如，我们修一条路，修个管网，修个自来水厂，包括一些体育设施、体育场馆，相对来讲，都是比较费钱的，所以是典型的资本密集型的行业。

第三个方面，我觉得可能这个也是比较重要的，就是投资成本的沉没。这是什么意思呢？我们修一条路，假如说这条路由于种种原因要荒废了，那么这条路的资产是很难变现的，很难改做别的用途，如果要变成别的用途的话，那可能是相当费劲，价值也比较少。相对来讲，制造业的投资成本的沉没就比较小。比如，制造业买一块地，能盖个厂房、买个设备，即便由于经营管理不善或者由于市场变化，这个制造业企业倒闭了，但是这个厂子还在那儿，这块厂子的用地还可以干别的用，制造业不行，搞物流行不行？搞一个文化项目行不行？这个地还有它的使用价值，地还可以收回。更进一步讲的话，这个企业还可以转产，机器设备没用了，厂房还可以用啊。再进一步来讲，设备还可以给别人用，还可以卖，破产清算的时候，设备还是有价值的，卖给别人厂子也行。制造业的投资成本的沉没还是比较少，但是我们的公共服务设施，基本上来讲，大部分的投资成本是要沉没的，所以它的投资风险是相当大。    关于投资成本沉没，我还可以举一个更极端的例子，比如，石油勘探，挖勘探井钻探，可能钻几公里发现一滴油都没有，那么所有钻井的成本一分钱都收不回来，全都是沉没了。这是最典型的投资成本沉没是这个行业的一个特点。我们基础设施其实也差不多。由于规划调整或者由于别的原因，如果一条路没人走了，没有使用价值了，那么这条路的铺路成本基本上来讲是收不回来了，加上投资成本很大，那么决定了它的投资风险相对是比较大一点。

第四，项目资本金的比例要求高。这也是我们公共服务类行业，特别是经济性基础设施比较突出的一个特点。比如像交通设施，按国家规定，至少要35%。我们的市政设施基本上来讲要40%，甚至以上，有的银行要求达到50%。实际上，对一些小的投资者，特别是社会资本，这属于一个很高的门槛。

第五个方面，公共服务项目对债务资金要求高，包括期限长、成本低，因为它是资本密集型行业，如果债务资金成本太高的话，回报就很低。投资回报期很长，可能要10年、20年，甚至要30年，如果债务资金期限太短的话，它根本都还不起。假设需要20年才能获得投资回报，结果10年就要求偿还银行贷款，这就很危险。大家可能感触比我更深，现在地方债务规模相对比较高一点。但是基本上来讲，我们现在通过平台公司去贷款，包括我们发行一些城投债，期限相对来讲都比较短，10年都算比较长的，普遍都在8年时间，甚至5年、7年的都有。那么，这种期限要求与我们的公共服务基础设施建设不匹配，投资回报才刚刚开始，一半都没收回来，结果就要偿还全部投资、全部贷款，这对基础设施项目、对公共服务项目的压力是非常大的。

二、现行地方投融资模式评价

现行的地方投融资的基本模式，我用一个最简单的模式来概括，就是政府掏资本金，然后再银行贷款。不管是政府直接拿钱，还是上级政府拿钱，或者是政府通过平台公司去融资，政府是要拿资本金的，拿完资本金之后，那就去找银行贷款，绝大多数地方的基础设施项目都是采取这种模式。在这个模式下面，还是出现很多的问题，结合我上一部分讲行业基础经济特征，特别是投融资需求的特点，那应该说现行的模式实际上是不匹配我们的基础设施行业的基础经济特点，更不匹配我们基础设施行业的投融资需求特点。

那么这里面有这么几个问题。

（一）政府的融资机制不健全

首先是地方大量的融资平台公司管理不科学。政企不分或者是政资不分，还有治理结构不健全，另外还有债务透明度的问题。平台公司到底多少债务，其中到底有多少债务应该属于地方政府的债务，或者是他帮助地方政府去融资的，其中又有多少债务属于平台公司自营的债务，也就是他自己做的一些投资建设项目，现在分不清，比较不好甄别。所以，在平台公司里面，很多的债务根本就没法分别，到底哪些是属于政府的直接债务，到底哪些属于政府应该承担担保的债务，到底哪些属于地方负有救助责任的债务，要科学地分出来，也确实很难。

第二个方面，地方政府还有一个很重要的融资渠道就是地方债。

从国家来讲，地方债实际上还是受中央严格的制约。当然，这有它的好处，有利于从顶层上面防范地方的债务风险，防范财务风险。也有一个不利的地方，可能因为各地的经济发展情况不一样，地方的经济体量差别很大，经济发展水平也会相差很大。从中央来讲，很难理解一个地方到底需要哪些合理的投资、哪些合理的资金，所以中央在制定地方融资规模的时候，制定债务发行规模的时候，难以做科学的判断，在实践中很可能难免“一刀切”。而“一刀切”的话，往往大家都觉得不满意，难免会出现苦乐不均的问题。

第三个方面，在新常态下面，土地财政收入还是存在一定或较大的不确定性。 

（二）以间接融资为主

以间接融资为主，主要是银行贷款，这种投融资模式不适合我们地方的基础设施的投融资需要，特别是不符合地方的公共服务的经济性基础设施的需求特点。间接融资最大的问题是成本相对较高，普遍要比发债成本要高，特别是发地方债，地方债现在目前大概来讲就是每年3%这么一个水平，如果短一点的话，也就两点多个水平，应该说很低。但是银行贷款，即便是利率不上浮，按基准利率来算的话，也要将近6%的水平，如果再把其他费用算进来，那7%可能不一定打得住，所以成本来讲，要比地方发债的成本高很多。

另外还有一个很大的问题，我们现在贷款期限普遍比较短。最近国务院《《基础设施和公用事业特许经营管理办法》里面提出来，PPP项目贷款时间可以到30年，那么这只是国家针对PPP项目开的口子，那么绝大多数的银行贷款的期限普遍在10年左右，对基础设施来讲，这是非常短的，实际上是特别不适合它的特点。

（3）

（三）融资的市场化程度低

发债肯定是一个市场化的融资，另外来讲，我个人觉得通过融资平台来贷款或者发债，实际上也是一种融资的市场化。但是总的来讲，我们大部分的公共服务的行业，特别基础设施，市场开放程度还是比较低，行政性垄断问题还是客观存在，所以社会资本相对来讲参与比较少。

（四）政府投资的支出压力大

资本金要求高，对于政府的投资支出肯定要求非常高、非常大。银行给融资平台贷款，不一定看这个融资平台自身的经济效益情况，大部分来讲，还是看重站在融资平台后面的地方政府的情况，融资平台依赖于政府发债，包括银行间贷款。

三、投融资体制机制改革的建议

在前面介绍的基础上，结合我们国家投资体制改革的方向，特别是按照三中全会对于投融资体制改革提出的要求和部署，我在这个里面就提出来一个构建地方投融资的新模式。这个新的模式，最简单的一个提法是“财政性资金+社会投资+长期债券资金”。那么，财政性资金，这个很好理解，属于政府投资或者政府出资；社会投资，这个也好理解，主要就是我们的民间投资，包括外地的国有企业；主要的融资来源就是长期的债券资金，这包括一般的企业债券，包括地方政府债。

按照这个新的模式的设想，我下面就具体报告一下，在这个模式下面，我们应该怎么做，怎样深化投融资体制机制改革。

（一）实施分类的管理机制

在我们具体选择基础设施投融资模式的时候，首先要确认一下这个项目到底属于经营性的，还是准经营性的，还是纯公益性。

什么是经营性项目？所谓经营性的项目，就是说按照自身的收费机制或者经营性收入或者是其他收入能够满足自身项目可持续发展和可持续的债务融资，这样的项目叫经营性的项目，不需要政府给予特别的政策支持。

经营性项目的投融资模式应该是什么样呢？首先，这样项目应该是以政府和社会合作的PPP模式为主，社会投资为辅。关于PPP模式的选择、怎么样操作实施，我后面会跟大家再具体报告一下，主要报告的是社会投资为辅这个部分。社会投资为辅，实际上什么意思呢？很多经营性的项目并不是说社会资本不愿意投，而是在实践中大量的已经有了。新中国成立60多年以来，我们的公共服务是有的，那么谁来提供呢？是政府通过大量的国有企事业单位来提供的，很多项目其实还不错，比如说我们的水务实际上效益还不错，供气的效益还不错，像医疗、像职业高中等效益也还不错。现在为什么社会资本进入比较少呢？主要原因我觉得可能是因为在社会资本没有进入之前，我们已经有大量的企事业单位，不管你喜不喜欢，它总是已经站在那个位置了，这样，社会资本要进入，必然会存在一个竞争的问题。还有一个行政性垄断的问题，如果说我们能够打破行政性垄断，我们的社会资本不一定要跟政府合作，不一定要采取PPP的方式去做。所以，我这里面提出来，经营性项目要以PPP模式为主，这也是中央要大力推广的PPP模式，其中社会资本直接投资和运营为辅。

什么是准经营性项目？所谓的准经营性项目，就是依靠自己的经营性收入并不能足以保持获得投资合理的回报，也不足以支撑它的债务融资。这类项目，通常来讲是需要政府在资金或者是政策方面给予支持，增加它经营性现金的流量，增加它的财务效应。所以，我提出来，这类项目要以政府的投融资平台公司为主。那么，关于投融资平台公司下一步的转型发展，国家大政方针已经比较明确，后面我也再跟大家具体报告一下，我们下一步投融资平台公司怎么样转型，这个实际上对下一步地方投融资体制改革实际上是具有重要的意义，所以我把投融资平台公司的转型发展这块内容单独再给大家报告一下。

那么，除了投融资平台公司之外，第二个方面就是要以PPP为辅。所谓的PPP为辅是什么意思？就是说，可能有一部分的项目，如果说政府给的资金或者是其他方面的政策不是特别多，政府出的钱不太多，这类项目比如通过价格的调整，就有可能变成经营性的项目，变成一个对社会资本有吸引力的项目，这样的话，可能一部分的项目可以通过PPP的模式来做。所以，我有一个比较量化的指标。一个项目，我们经过可行性研究，经过财务评价，觉得政府要给予直接的资金的支持，如果超过70%的话，基本上来讲，应该视同于纯公益性的项目；如果政府给的补贴资金占成本、费用、税金、利息等费用总和的30%—70%之间，这样项目是最适合做PPP的。这是经营性项目PPP的选择。

第三类是纯公益性的项目，以政府投资为主，PPP为辅。我一直不建议纯公益性的项目做PPP。纯公益性项目，比如像市政道路、水利、基础设施，绝大部分属于纯公益性的项目，而且这块恰恰又是我们地方融资需求最大的领域。我理解，地方政府特别希望这一块的投入，前段时间做BT（政府利用非政府资金来承建某些基础设施项目的一种投资方式）做得比较多一点，很多中西部地区，因为政府一下子拿不出那么多钱来，所以做BT比较多一点。但是，我觉得，像这样的项目，但凡地方还能够想办法的话，还是要政府直接投资为主，直接投资完了之后，就作为一个纯公益性项目来管理。所以，至少来讲，我不提倡纯公益性项目做PPP，跟社会资本合作。也许，社会资本能够满足纯公益性项目融资需求，但是我老说“羊毛出在猪身上”，什么意思呢？因为纯公益性项目最终来讲，还是要政府负担，要政府去掏钱，政府钱从哪儿来呢？还不是从老百姓身上来，从老百姓交的税来。所以，羊毛出在猪身上。纯公益性项目最终还是要社会公众来承担，如果由社会公众来承担，承担的是什么呢？不仅要承担这个项目的投资建设和运营成本，还要白白地给社会投资者回报，如果按现在我了解的社会资本要求的投资回报，8%可能是打不住，普遍来讲，可能都在10%以上，甚至更多。如果是这样，社会公众或者政府就要白白多掏了10%给社会资本。所以，从长期来讲，纯公益性项目做PPP，实际上不符合物有所值的原则。这是我个人的理解。

（二）要规范发展地方投融资平台公司

 第二个方面是要规范发展地方投融资平台公司。从2010年国务院清理投融资平台开始，平台公司就已经面临一个下一步的转型发展问题。客观来讲，平台公司是我们地方投融资体制的一个重大创新。大家公认是1998年国家开发银行跟芜湖市政府合作做了第一笔打捆贷款，那应该说是地方平台公司登上历史舞台的第一次。那么从1998年到2010年，有十多年的时间，地方平台公司在地方的经济建设，特别是地方的基础设施和公共服务建设方面，发挥了巨大的作用，极大地推动了地方的城镇化的发展和地方经济的发展，所以，它的历史作用还是非常巨大的。

从发展趋势来讲，地方的投融资平台公司，我觉得还是有它巨大的发展需求。我考虑有两个方面的因素。地方的平台公司是地方政府的左右手。

从国外来讲，也有很多国家，包括日本、澳大利亚，甚至包括美国，也有类似于我们国家这样的地方投融资平台公司。比方最简单的，日本有地方公团（公共团体），还有中央的一些公团。所谓的公团，实际上就是跟我们平台公司一样，它叫公团，叫特殊法人，跟我们意思也一样。像澳大利亚，澳大利亚有国库公司，实际上是通过这样的公司来运作政府的资金和社会资金，国库公司就可以去发债，甚至可以去贷款，帮助地方政府去融资，融了资之后，拿去搞投资建设，就这么简单。像美国，美国也发市政债，地方有大量的市政债，市政债怎么发呢？它也是类似于平台公司这样地去发。所以，从发展的趋势来讲，结合国外的发展经验来讲，平台公司应该还是有它的市场价值，有它存在的价值。

从我们国家未来的发展需要来看，我们现在的城镇化率是55%，如果刨去大量的进城务工人员，实际上我们国家现在真实的城市化率在35%左右。发达国家平均是在百分之六七十。如果我们要达到70%，我们还差35个点，就算是我们再放开一点，如果我们现在是55%，那么也还差了15个点，最近十多年以来，我们城市化率在一年一个点这么一个水平上。按55%来算，我们到70%，实际上也还要15年，我们城市化还有大量的发展空间。这么大的发展空间，还有大量的基础设施、公共服务的需求，所以地方政府的融资需求还是非常大。靠什么呢？我觉得地方的平台公司应该说还有大有作为的空间。

（4）

那么，在这个背景下，我们再来看一下地方的平台公司。我前面说了，地方的平台公司确实存在管理不到位，管理技术不健全、不完善，债务不透明的问题，所以我觉得债务平台公司还要规范地发展。所以，我们的平台公司要怎么样去发展？是不是可以按照特殊目的的公司，也就是政府授权的公司这么一个定位、这个要求进行转型的发展。

那么怎么样转型呢？

第一方面，原则是不营利、不越位、不挤出。所谓的不盈利，就是平台公司作为政府授权的这么一个投资公司或者是特殊目的公司，首先来讲不应该像社会资本一样，不应该像外地的国有企业一样，不应该以追求营利为主要目的。这是非常重要的。第二，融资平台公司，不应该去越位，不应该做政府的投资事权范围之内的事，不应该像一般的市场化公司一样、一般的国有企业一样去做一些竞争性的东西。这是不越位。第三是不挤出。什么叫不挤出？就是在政府的投资事权范围之内，如果社会资本愿意去做，那么我们的平台公司不应该去争，首先要让位效率更高的社会资本，让他们来做，这叫不挤出，不要挤出社会资本，不要因为我是政府的平台公司，我通过行政性垄断或者跟政府自身的资产纽带关系，然后去挤出民间资本，挤出社会资本，这个我觉得是不应该的。

那么，也只有做到这个不营利、不越位、不挤出，我觉得才能真正体现地方政府设立平台公司的初衷和要求，才能更加显示平台公司存在的价值。

第二个方面，平台公司投资融资功能要一体化。不能像原来一样，简单地做地方政府融资的二传手，我借完了之后，就给项目单位使，使得怎么样，我也不清楚，这不行。我们下一步要规范发展的话，一定要赋予它投资功能，它既是一个融资者，同时也是投资者，他融资是要为他投资服务的，所以叫投资跟融资功能的一体化。

第三个方面，投资边界。刚才说了它不应该越位，主要定性为准经营的项目。这个刚才我也说了，平台公司主要是投资建设准经营的项目。

还有，平台公司如果要规范发展，一定要合理地控制债务规模，包括债务的透明度。合理地控制债务规模，首先来讲，不至于陷入债务的危机，这是很重要的；另外，也只有合理地控制债务规模，那么才有可能进一步去融资，如果融资规模太大的话，可能就转不动了。我个人是觉得，如果平台公司超过75%的资产负债率，继续在资本市场融资就比较困难了。

平台公司债务资金“借用管还”一体化。这跟投资融资功能一体化是相对应的。平台公司再也不能像原来一样，只管借、不管用，只给项目用、我不用，也不管，这个钱完全是政府的事，也不还。这样的话，也是有问题的，责权利不清晰。

平台公司要做到规范发展的话，一定要阳光化运作，特别是我们公司的信息，包括财务信息、管理体制架构、重大人事等重要的信息，要及时披露，确保相关债务、财务情况的透明度。这个披露，不仅仅是向我们的政府主管部门来披露，更重要的话，我觉得是不是需要在一些相关的媒体上面或者是官方网站上面进行披露，甚至是否可以借助上市公司的做法，把地方平台公司的相关信息及时地披露，这也是确保我们的社会监督能够到位。

因为现在中央在大力推PPP，平台公司还可以作为政府的授权投资机构，作为PPP项目的发起人，跟社会资本展开合作。这也是平台公司可以大有作为的地方。原来，我是“闷头在干活”，就是自己干自己的，有多少钱办多少事，能融到多少资，我就干多少事。现在可能不一样了，平台公司可以以社会政府授权机构的身份，或者是PPP项目的发起人身份，跟社会资本开展合作，这就不一样了。比如我要建一个项目，那么我是代表政府或者政府的授权机构来跟社会资本合作，那么合作的方式就很多了，我们可以跟社会资本组织一个合资的项目公司；还可以采取一些授权经营的方式，因为我投资建设的项目，请社会资本来经营、来维护，这也是一种方式。而PPP方式就很多了，这是我觉得这个平台下一步可以大有作为的地方的一方面。

平台公司也可以做一些转型。所有的平台公司不一定都变成一个所谓政府的特殊目的公司，还可以有别的选择。有的平台可以引入社会资本，在股权层面上跟社会资本合作，变成一个混合所有制的公司，至于各占什么样的比例，这可以洽谈。那么，平台公司就成了一个一般的市场化公司，那么这也是它的发展可以选择的一个方向。

另外，一部分平台公司还可以向国有投资控股公司发展。比如说，我可以直接做一些实验项目。比如，平台公司可以去投资一些先进制造业的项目，可以投资一些新兴产业项目，变成投资做试验项目。这样，平台公司慢慢就可以转成一个国有的投资控股公司。这也是符合我们国有企业跟国有资产改革的方向的。

平台公司可以去为经济社会发展提供融资支持。可以转为金融控股公司，从地方来讲，比如说我可以去跟人家合作，投资设立村镇银行、小额贷款公司，我还可以设立担保公司，还可以设立融资租赁公司。这样，主要从另一个方面为地方的建设提供融资支持。这就向地方金融控股公司转型发展。

另外，如果是开发区所属的平台公司，可以向园区的综合服务商来转型。另外，我们城市开发建设投资公司，也可以向城市的经营商、运营商来转型。这个也是一个我们平台转型和发展的方向。

（三）从间接融资逐步走向直接融资

第三个方面，是从间接融资逐步走向直接融资。为什么叫逐步走向呢？实质上跟我们金融市场的资产结构是有关的。现在来讲，我们金融机构、金融业的绝大部分资产是掌握在银行的手里边，其中主要一个的资产就是贷款。所以，间接融资的主导地位可能在短时间内还难以改变。但是从改革方向来讲，我觉得要逐步地走向、要更加地努力走向直接融资。

为了更好地配合地方的基础设施建设需要，契合我们基础设施投入的需求特点，所以可以有这么几个方面去做努力。

第一个方面，要实行20年期及以上的企业债券、项目收益债券、专项债券，从而匹配基础设施跟公共服务项目的一个投资回报期。

我们基础设施项目，基本上都是10年、20年的投资回报期。投资回报期很长，势必也要求相应的债务资金期限与它匹配。所以我想是不是要，有可能的话，我们要进行债券品种的创新，在发行期这一方面，我们要向20年及以上发展，包括我们的企业债、城投债，包括国家发改委即将要推动的项目收益债，包括发改委现在已经推出的重点领域专项债券，主要是国家七大工程包里面提出来的几大领域，现在目前推出了四大领域的专项债，下一步还要出台一些更多的重点领域的专项债券。

第二个方面，要努力扩大地方政府债的发行规模、延长期限。现在地方债，如果按今年的形势来讲，只有三年、五年、七年、十年的品种，即便是按十年来算的话，也只是跟现有的银行贷款的期限差不多，对基础设施来讲，是不解渴的。所以，一方面，我们要努力扩大地方政府债券的发行规模。那么，地方政府债是地方政府融资最直接的正门。这个门比平台公司这个门开得更正。当然我们一直觉得，地方的平台公司也是地方政府融资的一个正门，只不过换了一个主体、换个一种方式。既然地方政府债是最直接的正门，何不把这个正门稍微再开大一点？从债务风险，包括从地方的财政整体承受能力来看，现在还是有一定的空间。既然有空间的话，我们何不把这个正门再开大一点？另外一个，根据公共服务项目的需要，我们何不把债券的期限再拉长一点？

第三个方面，借鉴铁路发展新的做法，探索发行地方政府支持债（地方政府支持债券）。这涉及到一些创新，但从地方来讲，可能没有主动性。但是如果高层不认可，不能上升为国家政策的话，可能也不太好实行。但是，从国家支持地方建设来讲，为了更好地促进地方的融资从间接融资走向直接融资这种规范透明的方式发展，我觉得可以借鉴铁路发展基金的做法，探索发行地方政府支持债。所谓的地方政府支持债，也不一定说非得要地方政府帮助去偿还债券，通常是地方政府的一种背书，一种信用的支持。铁路基金，实际上名基实债，它叫发展基金，但对于政府来讲、对于中国铁路总公司来讲，它实际上是一个固定回报的基金，主要是以优先股的方式来设立基金。那么，从地方来讲，如果说地方能够采取自己出一部分钱，然后通过优先股的方式来设立这样基金的话，那么实际上也是可以做的。不一定说非得政府去承担这个债务，但是如果投的项目好的话，地方政府债也可以通过项目的经营收入来偿还。但是，既然我们叫地方政府支持债，它需要政府给予一定的信用支持。

（5）

（四）要从贷款逐步走向利用社保和保险等长期资金

我先说国外的经验。国外是大量的社保和保险资金通过基金的方式，投资于基础设施。从我们国家来看，2004年就提出来，我们基础设施要进行直接融资，通过发债或者发股的方式进行直接融资，但是这么多年以来还没有大量地推。我个人觉得，因为基础设施项目收益比较稳定，特别适合于社保跟保险资金。社保跟保险资金最大的特点，说白了，都是老百姓的买命钱，所以它一定要追求稳定。基础设施投资正好满足要求，收益不是很高，但是也很安全、很稳定。反过来讲，我们的社保和保险资金的期限长，可以追求一个长期的投资回报，这个特点适合基础设施代际收益和投资回报期长的特点。所以，要支持和引导社保和保险资金，以股权或者是债权计划的方式坚决投资基础设施项目，这是什么意思呢？就是说我们的社保和保险资金，按现有的管理办法，有现有的法律法规规定，是不可以直接拿这个钱去做基础设施投资的，不管是贷款，还是股权投资，都不可以，它要间接设立一个资产管理资金池，然后在这个资金池里面拿出一部分资金去投资基础设施。所以，我提出，从中央的层面要更大地支持和引导社保和保险资金，可以做一个股权投资计划，也可以做一个债权投资计划，然后再间接投资于基础设施项目。另外，我们的社保和保险资金还可以以优先股的方式来投资于基础设施项目。

（五）改进政府的投资方式

站在国家平均水平来看，在新常态下面，我们的政府投资，特别有必要改进政府的投资方式。

最近，国家发改委给我们布置了一个重点课题，名字就叫“新常态下政府投资方向和方式研究”。投向，相对来讲，跟地方政府的事权还是相吻合，适用于所谓市场失灵的领域。我们现在要研究的是说改进我们的政府投资方式。那么，改进政府投资方式，就是要在新常态下面更好地发挥政府投资对社会资金，包括我们的社会资本、银行贷款、社保跟保险资金等各类社会资金的投向作用，引导它的投向，进入到我们经济社会发展的瓶颈领域，包括基础设施、包括社会事业这些相对落后的领域，这是我们在做的课题主要的想法。现在初步来讲的话，我能想到的这些方面：

第一，要从直接的投资和资本金注入走向投资补助、贷款贴息和运营补贴。直接投资跟资本注入，实际上主要都是在建设期。那么，反过来讲，如果我要调动社会资本来进入，那么我可以在我们投资的周期方面稍微往后挪。首先，我可以把资本金注入变成投资补助。所谓的资本金注入是要资金回报的，那么现在政府投资可以不追求回报，我以投资补助的方式补给社会资本，让社会资本来做。另外，我还可以贷款贴息啊，这个项目，我贷款了，政府不一定直接投，去引导银行贷款，让银行进来，可以给项目贴息，这样银行也有积极性。

还有，社会资本不是要投资回报吗？我们可以给运营补贴，如果说一个项目经过财务评价，算下来利润不是太高，投资回报不是特别好，社会资本积极性不高，但这个不要紧，政府可以给予适当的运营补贴，把你需要的投资回报补上去。但是这个要求肯定也是合理的投资回报要求，这样，社会资本是否也有更大的积极性啊？

第二，要从分享权益（主要是直接投资跟资本金注入）的方式转向为社会资本承担部分风险。比如，我可以建立偿还基金，建立房贷基金，或者建立担保基金。假设担保公司支持地方的经济建设，如果担保出现一定的损失了，那么我的担保资金可以以一定比例地分担它的一部分损失。我还可以建一个资金池，我设立一个贷款偿还基金，或者是债务的风险基金。如果某一项目出现了债务危机，那贷款的风险基金可以给一定的补偿，这也是一种方式。那么，从投资分享权益的这个角度转向为社会资本承担相应的风险，这种做法实际上对PPP项目是特别的需要。

第三，要建立政府公共服务发展引导基金。这个可以叫基金，也可以叫资金。比如，我可以建立文化产业发展引导基金、基础设施引导基金，还有像一些高新技术产业发展引导资金，这些都是可以作用母基金的，再通过母基金的方式跟社会资本来合作，设立若干子基金。通过母基金，带动更多的社会资本一块来设立子基金。

第四，实行政府贷款的方式。我个人觉得这也是非常有意义的。比如说，我们现在分到地方政府债的额度有50亿，我这50亿如果直接投资或者资本金注入，可能两三个项目就花完了。我是否可以考虑别的方式？也就是政府贷款的方式。这个什么意思呢？就是我们大量的准经营性项目，包括一些少量的纯公益性项目，实际上或多或少来讲，它的收益实际上不是完全可以预期的。如果说我们下一步经济社会发展，老百姓的承受能力提高了，很多准公益项目是可以通过提价的方式能变成一个经营性的项目。经营性项目收益还算比较好，如果是这样的情况，我原来不是以政府投资的方式进去，而是以政府贷款的方式进去，原来比如要投10个亿，我现在贷10个亿，从资金的需求来讲，我这10个亿可以运作一下，如果说这个项目价格上去了，变成一个相对来讲投资效益还比较不错的项目，这时候我就可以考虑，原来的政府贷款由这个项目单位来偿还，如果PPP项目的话，那就有可能让社会资本来偿还，当然这个要在相关协议里面规定。反过来讲，比如由于价格制约，不能提价，政府贷款确实还不了，可以豁免。实际上，我也没有额外更多地损失，因为本来政府就是要出资的，但是万一准经营性项目将来效益好，我就可以把这十个亿收回来，收回来钱的话，我可以做别的用途，去投入到我们的公共服务领域。这样来讲，一方面它能够调动社会资本的积极性，另外一个方面，对扩大政府投资的总量也是有帮助的。

（六）推行PPP模式，吸引社会资本

最近一两年，从中央到地方，然后到学术界，PPP模式应该说是深受重视。我老是说，如果要评选年度的最热的经济词汇，当然新常态算一个，PPP模式至少在前三位。那么，从地方投融资体制改革的大趋势来讲，PPP模式一定是一个大的方向。这个含义是这么样，是指公共部门，当然公共部门的概念可能比较多，不一定就是政府，政府所属的公益性的国有企事业单位，也属于公共部门的一部分，还有政府的平台公司，如果是按照特殊目的公司来设定的话，也是公共部门的一部分，那么它都可以与社会资本签订长期合作协议，通过协议授权社会资本跟公共部门来合作，或者是代替公共服务生产或提供公共服务的一种机制或者一种合作关系。

首先一个含义是，PPP相关的协议或者合作合同，一定是一个长期的合作，不是像BT项目一样，就是在建设期的合作，它一定是一个长期的合作。第二个含义是，一定是要有社会资本生产或提供公共服务，就是社会资本一定要在生产或提供公共服务里面要占主打地位，主要由社会资本来做决策。第三个含义是，可以既生产公共服务，也可以提供公共服务，也可以既生产又提供公共服务。

关于社会资本，就是PPP模式的社会资本。现在最好理解的是民间资本，我们民营企业、民营资本，这个最好理解，当然外资很好理解，还有就是外地或者是上级政府的国有企业，比如央企，如果对通州来讲的话，那就是私企，我觉得都可以算作社会资本。

我个人觉得，地方平台公司不宜作为本级PPP项目的社会资本方，这可能在实践中会有一些疑义，我也理解大量的平台公司特别愿意通过PPP的方式来招社会资本，跟政府来合作搞PPP项目。但是我个人觉得，平台公司不管是特殊目的公司，还是转型的平台公司，基本上来讲的话，跟地方政府还是一个母子关系、父子关系，它这种资产纽带，包括人财物的管理或多或少，还是要受地方政府的制约。所以，在做PPP项目投资决策的时候，平台公司是不能作出自己的独立决策，这样，很可能政府跟PPP公司就不会是一个对等的关系。PPP项目不只是一两年的合作，而是可能一二十年甚至二三十年的合作，从长期来讲，由于PPP公司不能作出一个独立的决策，会损害公共服务的效率。但是，我前面说了，平台公司经过政府授权，可以作为政府PPP项目的发起人。

下面我跟大家报告一下PPP模式的意义。财政部、发改委出了好几个文件，最新的就是国发办42号文《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》。为什么上面这么高度重视PPP的意义？我个人觉得，高度重视PPP，还是因为PPP本身这个模式有非常重要的意义。

首先，在PPP模式下面，政府跟企业、跟社会资本是一个平等合作的关系。实际上再小的政府，对企业来讲，都是大政府；再大的企业，对政府来讲，也都是小企业。所以政府跟企业要平等合作，实际上是非常难的。但是我觉得，在PPP模式下面，政府跟社会资本是一个平等合作的关系，这样有利于推动地方治理能力的现代化。推进国家治理能力的现代化，是三中全会提出的一个奋斗目标。从地方来讲，因为PPP项目主要属于地方政府的事情。所以我个人觉得，通过大力推行PPP的模式，实际上是有利于推动地方政府转变职能，推动地方治理能力的现代化。我觉得这个是一个很重要的顶层意义。

第二个方面，也是我觉得很重要的一个顶层意义，因为我们大量的公共服务项目，主要是市场失灵，社会资本不愿意进来。同时，坦率地说，公共服务领域也存在政府的失灵，政府在哪一方面失灵呢？大量的国有企业、事业单位在管着这些项目，又存在着经营管理不善的问题，那么这在某种程度上也是政府的失灵，那么政府又很难去监管它，因为没有一个特别好的监督手段，客观上也确实存在一个信息不透明的问题、信息不对称的问题。这样，公共服务领域客观上存在首先是市场失灵，其实也存在一定程度的政府失灵。PPP，属于政府跟社会资本合作，一方面有可能发挥市场的作用，通过市场力量推动提高效率；另外一方面，政府给一定的政策或者给一定资金的支持，又引导社会资本，调动社会资本的积极性，有可能政府没钱做不了的，社会资本进来了，弥补政府没钱的状况。但是，市场社会资本控制不了的一些风险，政府可以适当地承担下来，那么，就有可能在我们传统的公共服务领域，既弥补政府的失灵，又弥补市场的失灵，所以我觉得这个意义是非常重大的。

第三个方面，这个也是一个老大难的问题，就是政府投资建设领域一直存在着投资建设跟经营管理脱节的问题。管投资的不管建设，管建设的不管运营，一直存在这个问题。由于部门的分割，由于部门的职责限制，总是存在这样的问题。但是，现在不一样了，现在社会资本进来了，社会资本不仅是要管投资，也要管建设，还要管运营。从跟社会资本谈判开始，它就想到二三十年期间怎么样确保投资收益、怎么样确保按照规定标准提供的公共服务的质量和水平。这有助于改善我们长期以来在政府投资领域存在的管投资建设和经营脱节的问题、没人负责的问题。

第四个方面，有助于降低地方政府的负债，实现地方政府项目债务代际的分担。主要的融资责任肯定是要地方政府、由社会资本来承担的，这样的话，政府和债务，实际上相对来讲可以大大减轻。

还有一个，直接的效益、直接的意义。PPP模式还有一个很大的外溢的效应，或者叫正的外部性，它有可能为其他的同类国有企事业单位的公共服务项目提供一个标杆。这个是什么意思呢？举一个最简单的例子。原来有个自来水厂，由于信息不透明、由于信息不对称，地方政府可能很难掌握全部的信息，财务、成本、真实的效益，包括到底需要多少人，合理的人员需求。我现在不一样了，我跟社会资本在建另外一个水厂。原来有A水厂，现在有B水厂。B水厂建成之后，或者从投资开始，我就有一个比较，两个水厂建设条件差不多，这样我就可以看到，原来国有的水厂供水价格要两块钱一方。假如说现在社会资本来了，建了一个B水厂，1.5元就能好，社会资本还挺满意的，能够有一定的回报。这样的话，我就有一个标杆、有一个比较。反过来讲也是，所谓无利不起早，社会资本也要来挣钱的，对它来讲，追求利润最大化可能是第一位的，当然也要承担社会责任。但如果说社会资本要求2.5方，这是请他看国有的水厂，只要两块钱。这样，我在提价的时候，我就有的说啊，这个太高了，比我的国有市场怎么高这么多，你们条件都差不多，你这个肯定是不合理啊？这样的话，有个标杆，通过标杆的，就互相促进。我觉得这个PPP模式，这个也是它巨大的外溢的效应。

为什中央对推进PPP模式这么重视，实际上是有它内在的巨大意义、重大意义。

下面跟大家再报告一下PPP的适用范围。应该说适用范围还是比较大、比较宽的。我这里面提的，不限于经营性项目，也可以是纯公益性项目，但是我不赞成，理由前面我也说了，纯公益性项目是“羊毛出猪羊身上”，我不赞成，但是我也不反对。因为地方政府确实需要融资，而且纯公益项目，确实是存在巨大的融资缺口，所以我也不反对。纯公益项目的话，也可以通过影子收费或者是政府购买服务的方式，引入社会资本。比如说我们的公园绿地，比如说我们的市政道路，也可以做没有问题，甚至像国外的话，还有监狱。当然，我们现在要做的话比较难，因为监狱不可能向犯人收费。但是国外有，美国、丹麦好多监狱，由社会资本来投资，政府按照人头给他付钱。但是我是觉得纯公益性项目的话，由于它全部要政府买单，所以羊毛出在猪身上，不适合做PPP，最终政府要付出很大的代价。但是因为现实情况确实比较复杂，我也理解，就是因为市政道路对于一个地区的发展，非常重要，当然确实又是纯公益性的，那怎么办呢？采取影子收费。我举个最简单的例子，比如市政道路影子收费，市政道路如果要设收费机制的话，也不是不可能，但是要设很多的点，因为它开的口子太多了的，你设这么多口子的话，又要很多人去收费，实际上是不划算的，你收的费还不如收费成本高。比较简单的，我可以用ETC的机制，但是我这个ETC不一定直接收费，不一定直接过一下划一下卡，ETC可以仅仅是计算流量的，那么算下来，再根据投资，再根据运营的成本，反推每辆车平均的成本，假如说是五块钱，我在五块钱的基础上，再加10%或者8%，变成了5块3、5块4，或者5块5，这样价格就出来了。然后我再跟社会资本来算，比如说我用招标方式或者是竞争性谈判的方式，跟社会资本来谈，成本加税金加费用就是5块钱，然后我再给8%或者6%的回报，那么追求安全稳定回报、对回报要求不太高的这种社会资本，就会感兴趣。这样，纯公益性的市政道路，就通过影子收费的方式，做到一个PPP的效果。但是总的来讲，我觉得政府白花了8%还是6%，如果让平台来做，我顶多给他3%的管理费，如果我发债的话，也就是3%。这样，政府真实的支出还是要比社会资本要低很多，这是我举个例子，纯公益项目上怎么样做PPP。还有，我还可以做BTO方式。BT的话，可能也就建设期两年再加三年，通常来讲433要回购。第一年、第三年要付40%，第四年30%，然后最后再给30%，顶多来讲，我五年就要回购了。但是我可以在BT后面再加一个O，不是五年就完事了，我要你再运营五年，那么从运营的第三年开始到第十年，这七年里面，我还要让你运营，就变成一个BTO的方式。十年后再算回购，这样就把政府出资的期限拉长了，平均每年政府需要出的资金可以更少了，这样来讲，推动BTO的方式，也把公益性项目做成了。这是另外一种PPP的方式。

（6）

另外，PPP不仅用于一个完整的项目，还可以做一个项目的一部分。比如说，公共工程的节能改造，通过合同能源管理的方式，引入社会资本，让节能服务公司来投资我的节能系统改造，然后我怎么样付费呢？我也不一定直接掏钱呢？我把节省下来电费来分成，三七开、四六开、五五开、六四开，这都可以去谈。如果说五五开的话，政府每年至少省了5%的电费。这样的话，从社会角度来看，我节约了能源，低碳发展，从我政府来讲，还节省政府的支出，从社会资本来讲，通过节能改造项目，还获得了一定投资回报，皆大欢喜，合作共赢，这是一部分的。

还可以做打捆项目。PPP也可以做打捆，比如说我们一个产业园区或者一个专业园区，从一期开发、二期开发，到产业地产，到招商引资，到公用事业的建设，我可以委托一个城市运营商跟他合作，让他做一个综合开发，这也是一个PPP的方式。那么，经营性项目跟公益性项目做一个项目包，一并来招社会资本。比如，建设湿地公园或开放式的一个公园要跟社会资本来合作，开放式公园不可能收费，基本上来讲，收益很少，但是不要紧，我是合作，我可以在这个公园划一块的，做商业开发。我以这个写字楼的收益，然后支撑湿地公园的建设或者开放式公园的建设，这样把商业开发跟公益性的项目湿地公园捆绑，跟一个社会资本合作，做成一个PPP项目，这也是一种方式。

下面再报告一下PPP具体方式的选择。可以选择很多方式，因为既然是叫社会资本合作，PPP在具体的实践中还是有很多方式可以去选择。

首先，在资本层面上，我们可以引入社会资本，跟社会资本在股权方面，做一个合资公司或者叫混合所有制的公司。比如说，鸟巢。

第二，特许经营方式，就是最主要的一个PPP的方式。最近国务院刚刚颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，这里面的话，像DBFO，像BOT，包括TOT，包括BTO，都可以叫做特许经营的方式。实际上，特许经营是最典型的、最容易操作的，而且是最受社会资本欢迎的PPP的方式。

第三，社会事业里可以采用公办民营的方式，政府投资建设运营。但是我们的社会事业，国有企业、事业单位总是经营管理不善、效率低，这也不要紧，我可以委托社会资本来运营和管理，引入社会资本。县里比如说要建一个三级医院，县里三级医院可能是没人，也没有条件，但是县里可以先把这个医院建起来，引入市里的三甲医院，市里的三甲医院输送管理，然后再合作。这样，县里一个三级医院通过PPP的方式就做成了这样的一个项目。

比如还有职业高中，那也可以政府去建，建完之后，现在很多做得好的，各地有很多做得好的职业高中，做技能培训。这些职业学校可以通过政府先建，建完之后，依托好的企业来管理。

反过来，还有民办公助的方式。比如说企业投资或者运营项目，那么政府提供投资补助或者运营补贴。比如说，农民工的技能培训或者城市的进城务工人员技能培训，这也是一种公共服务。这个时候，不一定说我非得要建一个这样的培训学校，完全可以依托既有的企业建的学校，按购买服务的方式，以补贴的方式，你帮我培训一个人，我给你多少钱。

还有，我们的体育场馆也是可以让企业来投资建设，政府来讲，可能提供一定的补贴，体育场馆本身可以去收费，还可以做广告，还有些其他的收入来源。因为体育场馆的一次性投入比较大，这样的话，我可以给一定补贴，或者在投资阶段可以给一定的政府投资补助，减轻你出资的压力，这也是一种PPP的方式，我把它归纳为叫民办公助的方式。

还有公私合办的方式。我觉得北京总体来讲，做PPP有很多的实践的成功经验，包括北京的地铁四号线是这样做，然后十四号线其实也参照了四号线的方式。我把它叫公私合办的方式，就是政府和社会资本分别投资建设项目的一部分子项目，地铁四号线是车站跟隧道、还有轨道是由政府来投资——北京市政府投资公司来做，车辆运营是港铁公司来做，这把一个项目分成两个子项目，变成一个公私合办的效果。

还有政府购买跟租赁服务的方式。还是举公共工程的节能改造的例子，相当于政府购买服务的方式。还有像养老服务也是，现在社会上很多养老设施。比如说保险机构，还有很多房地产也转型做养老设施。如果说我要安排一百个老人的养老，这个时候，我觉得政府就不一定就平地起家，去新建一个养老院了。这个时候，我可以依托社会性的养老机构，让他来以接收我这一百个人养老，然后我按每个人给你付费的方式做成一个政府购买养老服务的方式。这也是一种PPP。

还有像租赁的方式。比如ICU，我要建二级医院或者是三级医院，这些设施都是必备的，但是投资又很大，现有国有的医院、公立医院可能又没钱买，政府也掏不出这块钱，那这个也不要紧，我们可以找一个融资租赁公司。比如说，我一个地区、我一个市里面可以拉着十个县一次性跟这个社会资本去谈，谈十套ICU的设备，甚至几十套ICU的设备，一次性谈好，完了之后，ICU设备进来，装好了。我去购买服务，或者我去租赁服务，融资租赁公司就是提供租赁服务，我按人头给你算钱，确保你有一定的投资回报。这样，社会资本通过租赁的方式提供了公共服务，然后也解决了需求。

因为从国家地方的投融资体制改革来讲，PPP将来是一个改革的重点，所以我还想多罗嗦两句。

第一，要完善顶层的政策制度设计。这个顶层有些是本地政府、地方政府就可以制定的一个顶层制度设计，还有一些顶层的制度设计可能需要中央去制定。我主要是从地方工作角度提两个方面顶层的制度和政策：一是要明确地方实施PPP的主管部门；二是明确PPP项目引入社会资本之后，是否还能享受同样的投资、土地、税收等政策。

第二，要建立PPP部门的联席会议制度。从PPP的实施来讲，首先是要研究确定年度重点PPP项目的清单，通过这个清单，向社会资本去发布，让社会资本看一看，在地方到底是什么样的投资机会；第二是对于PPP项目的实施方案以及联合审查，包括制定一些相关的土地、税收，还有财政方面的政策；第三，协调解决重点PPP项目在建设和运营中的一些重大问题。

第三，推进PPP的试点。

第四，我们要注重发挥专业机构的作用，让专业机构、专业人士做专业的事情，实际上PPP涉及到政府投资、政府自身的管理体制的一个重大变革。它不是PPP项目一个完全的投资者了，更多的来讲是一个合作者，是一个监督者，还有很多后期的监督任务，这也可以发挥专业机构的作用。比如说，请社会机构做一些监督评价。前面来讲的话，请专业机构研究策划PPP项目，然后帮助政府来选择具体项目PPP的方式，帮助政府来制定相关的政策，帮助政府来选择社会资本的投资者，然后帮助政府来进行PPP的谈判，还有草签相关的协议，这是一个发挥专业机构的作用。

还有，我觉得是非常非常重要的，就跟我刚才说的政府的投融资平台一样，对PPP项目也同样存在一个信息的披露制度。所以，我在想PPP项目是不是也可能像上市公司那样，重大的投资经营的项目也需要去披露。还有定期的财务信息、年报、月报、季报这些也需要定期地披露。只有信息透明，才有利于政府的监管，才能发挥社会监督的作用。所以，我想，PPP实施的全过程，是不是要建立一个信息披露制度？这是我对PPP简单的设想。

（七）要建立公私合作的产业基金

这个基本模式是政府引导资金加基金管理人出资，加社会资金。社会资金，比如像承包商或者是运营商，让他们来出资。产业基金也是在公共服务领域，国家大力提倡的，要通过产业基金来为地方基础设施跟公共服务提供资金支持。

公私合作产业基金，它要做一个收益的分成设计。比如说，政府出引导资金的话，是不是要承担兜底的作用。所谓兜底，就是挣了钱我不一定分红，但损失的话，我可以先赔。社会资本，作为风险的偏好，可以作为优先股。比如说，社保资金、保险资金要进来的话，它可以作为优先股。另外，对于一些风险承受更强一点的，风险偏好更强的，可以作为利后，或者说一部分作为利前、一部分作为利后受益人。最后，作为基金的管理人要管理基金，那肯定是要作为利后的受益人，这样，通过收益的分成设计，调动不同程度的风险偏好的社会资本、社会资金来出资，设立产业基金。

还有，我可以跟社会资本来合作，变成一个公私合作的母基金。我先跟政府资本有一个合作，比如说1：1的出资，社会资本拿一个亿，政府掏一个亿，变成一个两个亿公私合作的母基金，这个母基金根据地方的投资的需求，设立一些行业性的子基金，比如以母基金出资，设立一个旅游产业基金，设立一个文化产业基金，设立一个体育产业基金，这都是可以的。这种方式，特别有利于调动社会资本的积极性。它不像纯粹的产业基金，社会资本跟政府实际上捆绑在一块，它不断地会有投资机会，这种方式也有利于调动社会资本的积极性。

（八）实施投贷组合和债贷组合的融资机制

比如说引入商业化的产业基金，引入它的股权投资，然后发挥产业基金的杠杆作用，然后引入数倍的银行贷款资金。相对来讲，产业基金一般要求的回报会比较高，肯定是要超过银行贷款，地方政府有一个承受能力的问题。这样不要紧，比如产业基金出一份资金，通过产业基金再引入两份的银行贷款，这样，银行贷款的成本比基金的成本低一点。算总账的话，会把我的融资成本拉下来，这种方式，我觉得也是可以采取的。另外一个，比如说政府出项目资本金，然后项目单位发行企业债或者项目收益债。那么，再发挥债券的优势。既然你能发债，说明你对一个项目的治理机制、项目的效益，包括资产负债率这些情况已经得到了社会投资者的认可。既然你能发债了，银行一般会有积极性，这样通过债券跟贷款的组合，也是形成了一种融资的机制。这是投贷组合和债贷组合的融资机制。

最后还有，实行以租代拨的机制。这个主要是政府跟平台公司来做，因为平台公司来融资建设公益性的项目或者准公益性的项目。那么政府在一定年限内，通过支付项目使用费或者是项目租金的方式，帮助融资平台公司来偿还贷款或者其他债务资金，同时也要附带必要的运营费用。同时，平台公司不一定从项目里面获得一个什么多高的投资回报。融资平台公司可以做相关性的工作、收一定的管理费，这样也确保融资平台自身也能够有一个正常的运转。