人口政策要还权于民，造福于民

 

核心提示：制定人口政策需要考虑两方面的诉求，一是促进人类全面发展的诉求，二是保护人口平衡发展的诉求。前者关乎人类福祉，后者关乎人口生态，这是人口政策需要考虑的最重要的两个维度和视角。

 

 

2015年全国1%人口抽样调查将在11月1日零时启动，调查员将从2015年10月16日开始入户摸底。调查内容与过去相比，首次增加了反映生育意愿的指标，在调查问卷上还将“夫妻双方都是独生子女、男方（女方）是独生子女、双方都不是独生子女”等情况详细地区分开来。此次人口抽样调查首次增加了反映生育意愿的指标，是一个积极的变化。设置生育意愿指标具有重要意义，可以帮助我们了解政策生育率和意愿生育率的反差，低生育率回升的潜力，生育意愿在不同类别家庭的分布、在不同代际人口之间的变化以及对目前的低生育率性质（外生性还是内生性）以及低生育陷阱的严重性做出判断。

 

过去长期以来，我们习惯认为国人有多生多育的意愿，总是想当然认为一旦政策放开低生育率将会出现大的反弹，出现难以承受的“出生堆积”。国家卫计委曾公开称，如果现在普遍实施二孩政策就会使我国的生育水平有一个很大的反弹，对于经济社会的发展会造成很大的影响，也会使我国制定的人口发展目标受到影响。但这一判断与事实不符。单独二胎政策遇冷已经众所周知，预期中的“婴儿潮”并没有出现。单独二孩政策实行一年多来效果不像政府预期的那样年增200万，实际增加只有几十万，这样的反差需要引起我们的深思和反思：高生育率时代一去不复返了。中国已经掉入内生性低生育率陷阱，即便政府出台鼓励生育的政策，在高昂的生育成本面前，很多年轻夫妇也会望二胎止步，很多家庭感叹：生得起，养不起！这已经成为生育新常态。未来一段时间内中国人口增长速度将进一步趋缓，直至迎来人口负增长。所谓的“人口井喷”一如“人口爆炸”说一样危言耸听，说明了我国目前出现的低生育率已经是意愿性、内生性、文化性现象。了解生育意愿的变化，可以深入理解我国的人口转变是如何从政策推动转到文化推动。但这样的低生育转变却充满了挑战，不仅意味着生育率反弹的特性丧失殆尽，而且伴随低生育率而来的少子化问题、年轻人口亏损和老龄化问题因此加剧。

 

内生性超低生育率陷阱是说现在我们观察到的低生育率已经不完全是政策性、强制性、外生性的低生育率，而是在很大程度上已经转变为文化性、意愿性、内生性的低生育率。例如，对很多可以生育二胎的年轻夫妇来说，在高抚育成本的压力下却不愿或者不敢生第二个孩子，独生子女成了他们现实的甚至是无奈的选择，即使全面放开甚至鼓励生育，独生子女也会成为很多家庭的自觉选择。

 

“人口内爆”是相对于“人口爆炸”（人口膨胀）而言的一个新概念，我理解是人口结构坍塌、人口关系破裂等人口生态失衡现象，例如3000万男性找不到配偶问题，几千万农村留守老人问题以及数目惊人的空巢老人养老支持缺乏问题，都反映出人口的结构和关系问题，而不是通常所担忧的人口规模和数量问题。前者向内看，后者向外看，这是两种截然不同的人口观。

 

人口政策要解决的是人口问题，包括内生性人口问题和外生性人口问题。在所有出现低生育率现象的国家和地区中，几乎都在千方百计鼓励生育，只有中国反其道而行之，这种“中国特色”是一个大大的例外，有违人口平衡发展的基本规律。人口是一个生态系统，需要保持男女老少亚人口的平衡发展，亚人口之间彼此依存，需要保持某种比例的平衡性，否则就会出现内生性人口问题。外生性人口问题是指人口变化给资源环境和经济社会带来的挑战或者相反，如人口环境问题或环境人口问题、人口经济问题或经济人口问题以及人口社会问题或社会人口问题。

 

制定人口政策需要考虑两方面的诉求，一是促进人类全面发展的诉求，二是保护人口平衡发展的诉求。前者关乎人类福祉，后者关乎人口生态，这是人口政策需要考虑的最重要的两个维度和视角。

 

当前中国人口最大的问题是生育少子化所引发的人口亏损、人口失衡和人口风险问题。作为人口失衡现象之一的人口老龄化加剧和低生育率二者间有内在联系，中国的人口老龄化部分属于人口年龄金字塔底部老化型，即少子老龄化。从1980年开始，中国人口问题已经从生得太多的数量问题转向生得太少的结构问题，而且日趋严峻。潜在的人口萎缩、人口弱化、人口坍塌等不妙趋势也将更加明朗化。我的预言基于人口发展惯性、人口问题转型的内在规律。我们看到的人口既有表象的人口，也有趋势的人口。从表象看，尽管生育率这么低，中国人口仍在增加。从内在趋势看，早在1990年代初，中国人口就积累起了负增长的巨大惯性，人口惯性的势能早晚会释放。一旦到2020年后的某个节点（例如海外学者预测是2023年）迎来人口增长的峰值，转而人口雪崩式下降，一泻千里，势不可挡。到时候，生育少子化和人口老龄化同时加剧，“少子高龄化”从头尾两方面夹击中国，成为影响国计民生的“第一号中国问题”，人口实力、人口红利将大减。

 

除了非洲等晚发展国家和地区，全球社会都经历了快速的人口转变和生育率下降，都先后转变成为“低生育率人口”（TFR低于2.5），年轻人口增长乏力同时老年人口更加长寿，这种失衡的人口发展态势给“少子化国家”和“超高龄社会”带来了多方面的深远挑战。归根结蒂，一是发展动力问题，二是社会和谐问题，三是人道主义问题。中国也不例外。

 

首先是低生育率导致经济发展动力不足。目前，中国开始要面对经济增长率下滑的新常态。其中人口结构的负向变化所带来的长远挑战不可忽视，2004年前后中国出现民工荒，近年蔓延到用工荒、兵源荒等，中国已经过了“刘易斯拐点”。2012年开始劳动年龄人口每年减少200-300余万，劳动力无限供给的人口红利格局被人口负债格局所替代。长期的低生育率将加剧年轻人力资源供应不足问题。

 

其次是低生育率导致社会基础结构——人口结构失衡——诱发社会不和谐不稳定。找不到对象的男性人口可能演化为对社会有危害的“狼性人口”。

 

再次是低生育率带来了大面积的人道主义问题。独生子女家庭面临着失独、空巢、养老等风险。失独家庭普遍存在着精神痛苦、老无所养的困难，他们会提出权利诉求。因为少子化和长寿化的“跷跷板效应”导致少子老龄化的失衡发展。老无所养、老无所依问题将蔓延。

 

全面放开二孩是对单独二孩政策的改革深化，但离全面放开生育仍有一步之遥，本质上是不彻底的改革也是滞后的改革，离全面鼓励生育更有几步之遥。在中国低生育率问题积累多年之后，正确的选择是在全面放开生育背景下及时大力鼓励生育，更不要说全面放开二孩了，可谓是箭在弦上不得不发，大势所趋，越早越好。可以说，全面放开二孩为期不远，指日可待。

 

结构失衡、关系断裂的人口将导致“人口内爆”和社会危乱。“十三五”人口发展要高度重视人口平衡发展的客观规律，重视人口发展的代际平衡、人口发展的性别平衡和人口发展的地区特别是城乡的平衡，采取适度老龄化战略、男女人口平衡发展战略和适度城市化战略。

 

“国家人口振兴计划”是我的一个预言和建言，这个计划应该基于一个基本的认识，中国的人口危机源头在生育的少子化，继而波及到人口的少劳化（劳动年龄人口甚至经济活动人口供给减少）和老龄化。生育问题的经济含义是当婴儿成长为合格劳动力之前家庭和社会是否有能力应对？如果有能力抚养和培育就不是问题，如果没有能力，才成为问题。但即便是抚养能力问题，也不一定非要从生育控制入手。低生育率甚至超低生育率是强国大患，中国不要再在低生育率的成绩簿上沾沾自喜了。无论是在什么经济体系中，自由自主的生育才是合乎天道和人道的正确之道，政府可以运用经济和文化力量加以引导，但无论出于什么理由也不应从行政上强制，更应明白权力和权利的边界。保护公民权利、促进公民福祉是真正为人民服务的政府的天职和使命。

 

在低生育率成为人口新常态之后，“繁荣人口，强盛中华”应该成为时代强音。

 

首先，不仅要还权于民，而且要造福于民，坚决保护和优化人口生态。停止生育控制，废除一切生育指标做法，废除社会抚养费制度。这是做减法。其次，要实施自由自主生育，鼓励生育、不限多胎。对不同胎次生育逐级提高奖励，如延长法定产假、发放婴儿成长金、牛奶金、教育金等等，有困难的家庭可以申请特别补助。这是做加法。再次，为挽救人口衰落态势，尽一切努力为人口发展开绿灯。不提倡流产，禁止大月份引产。爱护胎儿就是保护我们的未来。最后，对失独父母、空巢老人、失能老人、无偶青年厚爱有加，建构起全方位社会福利保障制度。

 

（北京大学人口所教授）