统一行使国土空间用途管制的思考

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随着自上而下机构改革的全面完成，“多规合一”国土空间规划体系逐渐建立，第三次全国国土调查成果公布，统一行使国土空间用途管制具备了体制基础、规划基础和现状基础，但仍有一些全局性、关键性问题需要深入思考和实践探索。

“统一行使”的内涵

统一的行政管理机构。2018年，国家机构改革，组建自然资源部，实现了除河、湖、库等水资源外，在中央国家机关层面将山、林、田、草、矿、沙、海的管理归口统一，从根本上解决了此前职能分散、多头治理等问题，为构建“山水林田湖草沙冰”生命共同体、实施全要素用途管制提供了体制保障。

统一的空间规划体系。《中共中央  国务院 关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（简称《若干意见》）提出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，建立“五级三类”国土空间规划体系，逐步形成全国国土空间规划“一张图”；强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，不得在国土空间规划体系之外另设其他空间规划，确保了国土空间规划的唯一性、权威性，为统一实施用途管制提供了统一的规划依据。

统一的空间底图底数。国家机构改革将水利部的水资源调查和确权登记管理职责，原农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，原国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，统一划转至自然资源部，从根本上解决了因调查标准、统计口径不同导致的数据差异、空间冲突问题。将第三次全国国土调查形成的统一底图和底数，作为编制空间规划、实施用途管制的共同基础和刚性约束。

统一的用途管制规则。统一行使国土空间用途管制职责应遵循“山水林田湖草沙冰”生命共同体理念，坚持严格保护耕地、统筹生态建设、节约集约用地、分区分类管控的原则，建立全域覆盖、协调统一的用途管制规则，相关职能部门相关内设机构按照统一规则，在各自职责范围内落实用途管制的要求，从而实现统一管理，分工协作。

国土空间用途管制的定位

实施国土空间规划的重要手段。国土空间规划是蓝图和目标，用途管制是路径和手段。俗话说“三分规划，七分实施”，充分说明了用途管制的重要性，用途管制既依据规划，又对规划进行反馈。空间规划是基于未来的工作，用途管制是基于现实的工作，是将未来的规划目标转化为现实的具体行动。只要现状到规划的用途发生改变或者有负外部性的国土空间行为发生，用途管制就要发挥作用。

规范国土空间开发保护秩序的重要保障。《生态文明体制改革总体方案》提出，“着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”，反映出当前国土空间管控体系不够健全、管制手段统筹不够、监管不够完善等问题。生态文明建设要求用途管制向全要素、多维度、多手段转变，不仅要对城乡建设进行严格管制，也要对农业生产、生态保护、整治修复等进行有效管制，既要管控用途，也要管控空间和强度，保障实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

推进空间治理体系与治理能力现代化的重要路径。国土空间治理本质上是“现状—规划—实施—现状”持续优化的过程，以最小的行政、经济成本，达到最优效果。国土空间用途管制作为国土空间治理的三大环节之一，要适应高质量发展、高品质生活、高效能治理需要，完善管制规则、优化管制手段、强化监督管理，逐步健全用途管制制度，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，推动生态文明建设、美丽中国建设、国土空间治理体系与治理能力现代化。

当前国土空间用途管制面临的主要问题

制度体系尚未建立。国务院机构改革后，自然资源部在国土空间用途管制方面进行了积极探索，2017—2019年在6省各选取2~3个县开展自然生态空间用途管制试点；2018年，在长江沿线8省（市）选择18个市(县）开展长江经济带国土空间用途管制和纠错机制试点。国土空间用途管制获得了相关研究结果，但尚未形成系统的制度框架体系。

管制规则不够完善。现有管制规则侧重农用地转为建设用地，对农业生产、生态建设、整治修复等活动管制较弱。一些不合理用途转换，不符合耕地保护要求和“山水林田湖草沙冰”生命共同体理念，违背了自然规律，破坏了生态环境。分区管制作为一种新的管控方式，在引导开发保护活动、不合理用途纠错等方面具有重要作用，但管制手段、管制规则等有待实践探索。

管制手段有待优化。管制手段是用途管制运行的重要工具，现阶段主要包括用地审批、规划许可、年度计划、城乡建设用地增减挂钩等。国务院机构改革后，自然资源部深化“放管服”改革，实行以“三个合并、一个简化”为主要内容的规划用地审批改革，即合并规划选址和用地预审，合并建设用地规划许可和用地批准，合并多测整合、多验合一，简化报件审批材料，但“多证合一”只是现行法规制度下现有审批事项的物理优化，并未从根本上减少审批事项，亟待探索“多规合一”下用地审批和规划许可的深层次变革。此外，用地、用林、围填海等审批事项权限不一致，运转流程较多、审批时限较长，需要积极探索流程再造。

监管机制不够健全。当前，“重审批、轻监管”情形尚未得到根本扭转：批而未用土地面积大，处置任务重；线性工程普遍存在项目用地批准与实际使用范围不一致情形；部分地区出现耕地“非粮化”倾向，经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘，一些工商资本流转耕地改种非粮作物等；围湖造田、围垦河滩、填海造地、毁林开荒等现象时有发生，“大棚房”屡禁不止，城乡增减挂钩项目拆旧区复垦不到位等，需要对各类开发利用活动进行监测监管，加强预警提示和源头管控。

加强国土空间用途管制的相关建议

加快建立国土空间用途管制体系。统一行使所有国土空间用途管制职责，必须建立与国土空间规划相衔接、与全域全类型用途管制职能相适应的体系框架。从问题导向、治理导向和目标导向出发，国土空间用途管制体系应包括法规政策体系、行政审批体系、监督管理体系。法规政策体系是实施用途管制的重要依据，包括 《国土空间规划法》《国土空间开发保护法》中，明确用途管制的法律地位，设置行政许可事项，通过制定部门规章、规范性文件等，明确管制规则、操作程序等；进一步完善《土地管理法》《森林法》等相关法律法规，做好有关内容上的衔接。行政审批体系是依法行政、保障国土空间规划实施的重要手段，应按照先立后废的原则，深化用地审批和规划许可改革，重构审批事项；基于国土空间基础信息平台，建立国家、省、市、县四级政府相关部门之间横向的业务协同平台，推进数据共享、信息互换、并联审批、服务协同，促进建设项目全流程运行更加高效、便捷。监督管理体系是确保用途管制实施成效的重要支撑，应综合运用航测遥感、“互联网+”等技术手段，结合地理国土监测、年度变更调查等成果，重点对管制目标、用途转换、审批用地等进行动态监测监管，强化源头管控和预警提示。

探索开展国土空间用途管制试点。落实《若干意见》提出的“对所有国土空间分区分类实施用途管制”的要求，部分省、市、县可探索开展国土空间用途管制实践，通过试点探索，形成可操作、可复制、可推广的改革经验，为国土空间用途管制制度设计提供实践支撑。试点任务应聚焦探索建立分区分类用途管制规则、优化国土空间用途管制手段、完善国土空间用途管制监管体系三大方面。建立分区分类用途管制规则，应重点探索“约束指标+分区准入”的操作路径、不同分区中用途转换规则、不合理用途退出机制等。优化国土空间用途管制手段，应重点探索“多规合一”下用地规划审批事项的深度融合与流程再造、陆海统筹区域土地管理与海域管理的衔接、土地和林地年度计划的统筹管理、差异化城乡增减挂钩政策等。完善国土空间用途管制监管体系，应重点探索统一用途管制各项业务数据标准，包括生态空间内建设项目监测，重要生态要素面积和生态服务价值变化监测，以及耕地“非粮化”、农业设施建设用地、城乡建设用地增减挂钩复垦情况监测等。

深化用地与规划审批制度改革。按照“放管服”改革和“多规合一”的要求，在“三个合并、一个简化”的基础上，按照“重复的精简、同类的合并、不足的改进”的原则，深入推进用地审批与规划许可改革。可考虑选择部分较为发达的城市开展研究论证，探索取消建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设用地批准书，将乡村建设规划许可证整合到建设工程规划许可证中，将临时建设工程审批和临时用地审批合并。改革后，在国土空间相关立法中设立建设项目用地预审、建设工程规划许可、临时用地规划许可三项规划许可事项。同时，适应集体经营性建设用地入市需求，应将国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同合并为建设用地使用权合同，分为划拨和出让两种类型，其内容包括规划条件、产业监管、土地开发建设、违约责任等；优化建设工程规划许可，缩小许可范围，明确设计方案等，完善规划许可制度。

择机出台国土空间用途管制办法。在地方试点总结的基础上，可考虑以部门规章形式择机出台《国土空间用途管制办法》，用于指导城乡建设、能源勘采、农业生产、生态保护、整治修复活动等，其内容应包括分区准入、用途转换、不合理用途纠错、用途管制审批、监督管理等。分区准入是针对不同的规划分区，提出管制目标，明确建设项目准入条件，以及鼓励、限制、禁止的非建设性活动；用途转换是明确不同分区中用途转换的允许、限制、禁止条件，以生态空间为例，其用途转换应有利于生态安全，有利于增强生态系统质量和稳定性，限制生态地类之间转换，维持生态系统原真性，禁止将生态地类转为农业地类；不合理用途纠错是对不符合分区准入要求的已建项目、未建项目提出整改要求，包括调整用途、置换、退出等；用途管制审批是针对符合分区准入的建设项目、分区准入和用途转换中的限制性情形、符合用途转换要求的非建设性活动等设置的审批事项、程序等；监督管理包括管制目标监测、用途转换监测、审批用地监测等，通过监测预警，督促及时整改。（作者分别供职于自然资源部国土空间用途管制司、武汉市规划研究院及四川省国土科学技术研究院）

全文请见《中国土地》2021年第10期

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