原创！集成！乡（镇）村企业使用集体建设用地指南（申请、审批与登记）

1998年的《土地管理法》就有规定，农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，可以使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地，即只转不征。

但各地在实际落实中存在不会用，不敢用，不能用等情形。

之前本号也发文讨论过这一途径及存在问题和解决方案。（参见链接：原创！深度！乡村振兴如何使用集体建设用地）

本文根据与各处室讨论结果，汇总解答各地在审批乡（镇）村企业使用集体建设用地的顾虑，并结合全国各地实践，提出可操作性的申请审批指南（供参考）。

一、各地的顾虑和疑问

（一）是否属于乡镇企业。

《土地管理法》第六十一条规定了乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设使用集体土地的审批手续，第六十条规定农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的审批情形，《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》也将这两种情形分别阐述，个人认为这不是同一种情形，农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办的企业不是乡镇企业，无需满足《中华人民共和国乡镇企业法》规定的必须是指农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用的乡镇企业要求。

（二）是否属于集体经营性建设用地入市

这种方式早在1998年《土地管理法》就已经制定，集体经营性建设用地入市是2019年新《土地管理法》才明确的，两者不是同一概念。

从条文上看，入股联营方式规定在第六十条，集体经营性建设用地入市规定在六十三条，不是同一个途径。

全国人大法工委王瑞贺与自然资源部法规司魏司长合著的《土地管理法释义》认为农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，使用集体建设用地，属于土地所有者行使其所有权的形式，与集体经营性建设用地出让性质不同。

也有人提出是否属于变相绕过集体经营性建设用地入市对试点地区的限制（参考链接：自然资源部开展深化入市试点工作视频培训），本文认为该方式既然是法律明确规定的，与集体经营性建设用地入市不同，就不必考虑或者认定这个问题。

另外集体经营性建设用地入市本来就是《土地管理法》明确规定合法的用地方式。

（三）能否办理农用地转用审批手续

新《土地管理法》第六十条明确，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》规定，各地在“三区三线”划定后，应全面开展详细规划的编制，详细规划是实施国土空间用途管制和核发规划的法定依据，包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区详细规划等类型。

因此在过渡期省政府可以根据村庄规划、风景名胜区详细规划或土地利用总体规划办理农用地转用手续，并核发乡村建设项目规划许可。

对于不符合规划的，该修改的修改，该调整的调整。

自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知允许在不改变县级国土空间规划主要控制指标情况下，优化调整村庄各类用地布局。同时各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用。对一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质。建设项目规划审批时落地机动指标、明确规划用地性质，项目批准后更新数据库。

（四）如何办理用地审批手续

农村集体经济组织是集体土地所有权人，也是供地主体，与使用国有土地情形不同。按照新《土地管理法》规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。

个人认为参照农村乡镇企业及两公用地进行批准即可。

后面也会给出示范文本。

（五）如何登记

《国土资源部土地登记办法(2008—2017年)》第三十四条明确，集体土地所有权人依法以集体建设用地使用权入股、联营等形式兴办企业的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准文件和相关合同，申请集体建设用地使用权初始登记。

国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十五条农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业的，或者农民集体经依法批准以集体所有的土地的使用权作价入股，举办外商投资企业和内联乡镇企业的，集体土地所有权不变。

第四十四条规定，依照本规定第二十五条规定的农民集体土地，集体土地建设用地使用权确定给联营或股份企业。

《自然资源部不动产登记操作规范》规定，依法取得集体建设用地使用权，可以单独申请集体建设用地使用权登记。申请集体建设用地使用权登记的主体为用地批准文件记载的集体建设用地使用权人。

取消了申请材料的入股联营合同，这由地方政府在批准用地的时候审查即可，登记机构不重复审查。

对于通过入股联营方式取得建设用地使用权的，应当将集体建设用地使用权登记到入股联营的公司名下，申请时提交有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料即可。

登记人员只需审核是否县级以上人民政府批准，办理首次登记。权利性质填写入股、联营。

（六）如何控制用地规模

新《中华人民共和国土地管理法》规定，按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。

很多地方都没有规定用地标准，可以参照国有土地上用地标准（参考链接：自然资源部关于发布《工业项目建设用地控制指标》的通知）

各地也可以按照规定，由省政府出台用地标准。

另一方面，目前新增建设用地指标通过盘活存量土地来获取，各地计划用地指标普遍不多，不会出现此种情形占用大量土地的情形。

是否有新增建设用地指标应当作为批准用地的考虑。

（七）如何监管集体经济组织出售股份或者不再联营

个人认为这是比较棘手的问题，如果集体经济组织清仓出售入股企业的股份或者退出联营公司，将导致该入股联营企业不再满足用地条件，土地应当予以收回，地上物适当补偿。

地方政府及自然资源部门要考虑后续如何监管。

二、审批用地指南（供参考）

（一）事项名称

乡（镇）村企业使用集体建设用地审批

（二）事项类型

行政许可

（三）设定依据

1、《中华人民共和国土地管理法》第60条第1款：农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续。

2、各省条例

（四）实施主体和承办机构

省政府（一般不用）、设区的市人民政府、县（县级市）人民政府。

具体承办部门为：省政府、设区的市、县（县级市）自然资源行政主管部门

（五）实施对象

农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办的企业

（六）申请资料

（一）申请报告（申请报告要说明使用土地的建设项目、土地用途、建设规模、使用土地面积等；报告上要有村民委员会、乡（镇）人民政府签署同意用地的意见）；

（二）村民小组的集体土地所有权证、宗地图或权籍调查成果材料；

（三）申请人身份证明及授权委托书；

（四）集体经济组织兴办企业或者入股、联营企业的证明（包括但不限于入股联营协议书）；

（五）有批准权的部门（一般是发改部门）出具的立项、核准或备案文件；

（六）建设用地规划许可证或预审与选址意见书或总平面图；

（七）涉及占用林地应出具审批文件；

（八）涉及农用地转用应出具批准文件；

（九）涉及缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，提交缴费凭证。

三、示范文本

**县人民政府

对B公司使用集体建设用地使用权的批复

县自然资源和规划局：

你局《关于B公司使用集体建设用地使用权的请示》收悉。经研究，原则同意拨用 **村集体建设土地给B公司使用，用途为工业用地，用地四至详见红线图。

请认真组织实施。

附件：**县自然资源和规划局关于B公司使用集体建设用地使用权的请示

**县人民政府

2022年12月26日

附件

**县自然资源和规划局关于B公司使用集体建设用地使用权的请示

县政府：

**镇**村集体经济组织申请以集体建设用地使用权作价出资，与A公司以入股方式共办企业B公司，建设**项目，依据《土地管理法》相关规定，县自然资源和规划局对其申请程序和方案作了审核，拟同意双方的入股供地方案。现将联营相关事宜请示如下：

一、宗地基本情况

地块编号**，位于**，面积**平方米，已经农转用批复。用地规划设计条件：用途为工业用地，容积率≥0.2，建筑系数≥40%，绿地率≤15%，厂房建设多层为主。该地块产业为**。

二、办理意见

根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规，同意**镇**村将地块中所有的集体建设用地使用权作价出资46.41万元，以入股方式与A公司共同投资设立B公司，建设**项目，土地用途为工业用地，用地年限为40年。土地所有权为村集体所有，由B公司办理建设用地使用权证，具体事宜按双方签订的集体建设用地使用权入股合同办理。

以上请示如无不当，请研究批复。

县自然资源和规划局

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