随着城镇建设与产业发展深度转型期的到来，各地纷纷探索适合自身特点和发展需求的城镇低效存量土地资产盘活模式。2023年3月，《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》发布，标志着该市城市低效存量用地再开发进入了一个由国企主导的新阶段。方案明确由全资国企作为做地主体，参与土地前期整理，并就做地主体融资、土地供应一级市场管理等实施规则作出了相应安排，以提升城市空间存量土地资源要素统筹保障和调控的能力。
多年来，在旧城区改造进程中，南宁市盘活城市低效存量用地施行的“土地熟化”模式，在政策及工作机制设计等方面，与广州“做地”有一定程度上的类似。通过引入社会资本参与低效存量土地“熟化”，提供了一套改造资金筹集、土地收储与供地、土地开发收益分配等系列问题解决方案，旧城区改造工作效率得以提高。
“做地”与“土地熟化”，在政策制定出台背景、政策导向、实施细节流程等存在差异。在城镇低效存量用地再开发利用，或城市更新层面，为观测两种性质类同的政策在不同模式下的实施成效，编者从实施主体、资金来源、项目分类、供地方式、工作流程五个方面进行简要对比分析。
（一）“做地”工作内容
（二）“做地”主要工作流程
（三）重点城市更新片区两种统筹“做地”模式的工作流程
（一）旧城改造方式
旧城区改造方式分为政府主导和自主改造两种方式，在符合法律、法规和自治区、南宁市相关政策规定的范围内，在地方政府的监督下实施改造。
1.政府主导方式
是指政府出资或通过公开方式引入社会资金对旧城区改造项目地块组织实施土地熟化。政府主导分两种模式，即：
（1）政府出资进行改造。是指由财政部门筹集资金，通过土地收储的形式对旧城区改造单元进行土地整理，待土地整理完成后，向社会公开出让。
（2）政府引入社会资金进行改造。是指在旧城区改造项目发布征收公告前，政府通过公开招标等方式，征集旧城区改造项目的土地熟化投资人（以下简称“熟化人”），由熟化人出资给政府用于征收补偿安置及土地上的“三通一平”。在公开征集熟化人的基础上，为保障投资人权益，按照“谁投资，谁受益”的原则，规定只有获得熟化人资格的，才能参加旧城区改造项目征收补偿完毕后土地的正式土地招拍挂活动。
2.自主改造方式
是指由旧城区改造范围内原权利主体或取得原权利主体房地产权益的市场主体，对该旧城区改造单元进行自主改造开发。
（二）主要工作流程
1.政府出资模式实施流程
①编制旧城区改造规划研究→②编制旧城区改造年度计划→③核发前期调查蓝线→④列入国民经济与社会发展计划→⑤编制项目实施方案→⑥核发改造项目用地蓝线→⑦开展征收及收储→⑧土地出让。
2.政府引入社会资金模式实施流程
①编制旧城区改造规划研究→②编制旧城区改造年度计划→③核发前期调查蓝线→④列入国民经济与社会发展计划→⑤编制项目实施方案→⑥核发改造项目用地蓝线→⑦公开招标征集熟化人→⑧熟化人履行出资义务→⑨开展项目征收工作→⑩核定成本和建设条件→⑪土地出让、规定土地竞买条件。
实施旧城区改造，是提升城市品质、改善民生福祉的重要涉民生工程。在改造推进过程，涉及城镇居民、开发投资企业、政府等诸多利益关联方，因拆迁安置、补偿等问题带来的矛盾纷繁复杂，工作协调难度大。同时，实施改造往往需要投入大量资金，资金占用时间周期长，具有开发建设风险大、资金平衡与收益预期不确定性显著等特点。
广州“做地”模式，由政府指定的市属、区属国企作为做地主体承担土地一级开发，将“毛地”开发整理成“熟地”并交由政府收储。在做地前期阶段，由做地主体组织编制片区做地方案、做地项目实施方案，能在项目启动的最初阶段，统筹平衡项目规划建设目标与投入产出的关系，降低预期风险，保障做地项目落地效率。在做地实施阶段，属地政府负责办理征收公告、协商谈判、补偿安置方案拟定及听证、报批等工作，做地主体负责筹措征收补偿安置资金，实施地块开发建设涉及的道路、供水、供电、供气、排水、通讯等“通平”基础设施建设。完成征收补偿安置以及做地项目范围内原权属人产权注销后：❶采用“做储结合、滚动开发”模式的，做地主体向土地储备机构提出申请，将经验收合格后的地块纳入土地储备库，由土地储备机构依据土地收储补偿协议向做地主体支付收储补偿款，由市规划和自然局按程序组织土地供应，成熟一块，供应一块；❷采用“改储结合、带方案招商”模式的，由市规划和自然资源局按协议方式与做地主体签订地块土地出让合同，做地主体转为改造主体，实施地块开发建设。现阶段，对于需要同时兼顾公共与个别或私营领域利益的城镇存量低效用地开发利用，在既要求“吃肉”（资本投资收益导向）也要求“啃骨头”（公众利益、公共服务及产品提供导向）改造开发目标定位下，限定只能由直属国企而非社会民营资本深度参与具有明显优势，这是“做地”模式的显著特点，倒不在于通过引入国企背书，增强公信力，在不增加政府隐性债务前提下解决资金筹措问题，优化流程以提升实施方案可落地性等操作层面的关注点上。
在政策出台时间上，南宁“土地熟化”相较广州“做地”早。“土地熟化”的主要方式，是由政府引入社会投资人，即“土地熟化人”。土地熟化人履行出资义务，改造地块的征收补偿安置以及“通平”等基础设施建设，则由政府组织实施。为保障投资人权益，按“谁投资，谁受益”原则，规定只有获得熟化人资格的，才能参加经开发整理所形成“净地”的公开出让活动。在改造前期阶段，由城区政府（开发区管委会）负责编制旧城区改造项目前期调查报告和旧城区改造项目实施方案。在征收拆迁安置阶段，城区政府（开发区管委会）负责编制补偿安置方案、作出征收决定并公告、组织签订补偿安置协议、下达补偿决定、申请司法强制执行及场地“三通一平”等工作，使地块形成“净地”条件。在供地阶段，市自然资源局按公开出让方式确定土地受让人，只有具备相应资格的熟化人，才能参与公开竞价活动。南宁现行的“土地熟化”政策，除政府出资情况外，侧重在兼顾公平的前提下通过市场机制配置资源，有效引入社会资本破解旧城改造资金筹措难题，“土地熟化人”不区分国企、民营，政策执行收效明显。对于施行多年的该项政策，编者认为具有以下特点：
其一，在项目“净地”公开出让前，地块熟化过程涉及的前期准备、征收拆迁安置、基础建设配套等，均由土地熟化人征集主体（城区政府、园区管委会）承担，土地熟化人职能只是提供资金；通过提供不计时间成本的熟化资金，取得参与后续“净地”竞买、开发并获取开发价值的资格。因此，成为土地熟化人，是社会投资人取得国有建设用地开发资源、权益的代价，实现企业投资回报目标是其基本追求。
其二，对项目地块的“熟化”，以及后续“净地”公开出让与开发建设运营，土地熟化人征集主体、土地熟化人在资金平衡和预期效益上的“各自算账”需要协同，诉求上的差异会传导至项目地块规划建设条件设置、土地储备、定价决策等工作环节，形成当事方之间、当事方与相关主体之间的博弈。
其三，土地熟化人取得土地熟化资金本金返回，是以所参与熟化项目土地使用权出让成交作为条件，而土地熟化资金本金支出，形成熟化成本并成为出让地价的构成部分。若土地熟化人竞得所参与熟化项目土地使用权，熟化成本实际两次筹集支付，且出让前支付部分不计资金时间成本；若土地熟化人未竞得，仍可获得资本金返还外加资金占用补偿（按一年期贷款市场报价利率核算，由竞得人支付），但同时也丧失了后续的“净地”开发权益。不管哪种情况，社会投资人都需承担相应的筹资及衍生风险。
“土地熟化”对应的南宁市旧城区改造政策（《南宁市人民政府关于印发南宁市加快推进旧城区改造工作实施办法的通知》），将于2024年11月到期。在房地产行业整体进入深度转型调整周期，土地供应买方市场特征显著的大背景下，对于城镇存量低效用地盘活利用的“深水区”，以广州“做地”为典型参照，结合本地市场实际，届时的政策导向将会发生怎样的调整变化，需进一步关注。
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