PPP项目特许期的确定

冯珂 王守清

PPP 项目特许期是PPP特许权协议中的重要内容之一，它的确定标志着政府与投资者之间权力与义务的时间界限。具体而言，特许期的结构设计(单限定或双限定)关系到完工风险的分担，特许期的确定性形式(固定或弹性)影响到项目评标的安排，特许期的时间长短又涉及到项目收益的分配。

PPP项目特许期的范围界定

通过总结文献和PPP项目中的有关实践，关于PPP项目的特许期一般有两种定义。一种定义对项目建设期和运营期进行了明确的区分，在该定义下，PPP项目特许期专指项目运营的时间长度(图1)。另一种定义将项目建设期与运营期进行了合并，统称为项目的特许期(图2)。考虑大多数研究的惯例，本文所指的项目特许期为第二种定义。

图1 项目特许期的定义一

图2 项目特许期的定义二

PPP项目特许期的结构设计

按照对特许期长度限定方式的不同，叶苏东等[1]将项目特许期的结构划分为单限定特许期和双限定特许期。其中，单限定是指只对特许期的总长度进行限定，而不具体限定建设期和运营期各自的长度;双限定是指对建设期和运营期的长度分别进行规定。在固定施工期和运营期的情况下，结合对特许期长度的限定以及是否在特许期的设计中加入激励条款，又可以将特许期的结构分为四个主要类型(表1)。

表1 特许期的结构

特许期的结构

实际经营期长度

完工风险承担者

提前完工

延迟完工

提前完工

延迟完工

单限定

无激励

长于计划经营期

短于计划经营期

项目公司承担，获利

项目公司承担，损失

有激励

长于计划经营期，并有奖励

短于计划经营期，并受处罚

项目公司承担，获利更大

项目公司承担，损失更大

双限定

无激励

等于计划经营期

等于计划经营期

政府承担，提前移交

政府承担，延迟移交

有激励

等于或长于计划经营期，并有奖励

等于计划经营期，并有处罚

共同承担，移交时间与计划相同

共同承担，移交时间相应延迟

不同的PPP项目特许期结构反映了项目风险在政府与项目公司之间不同的分担方式。相比较而言，由于单限定特许期下的完工风险基本由项目公司承担，项目公司所受的激励一般要大于双限定特许期(仍取决于激励措施的设置)。对PPP项目特许期结构的选择也应当结合项目的收入来源以及施工难度等因素。对于施工难度较高的项目一般采用双限定特许期以减轻项目公司所承担的完工风险。叶苏东等进一步指出，无论项目能否按时完工，双限定期都有利于政府和项目公司。如果项目能提前完工，则政府能够提前收回项目;如果项目延迟完工，由于运营期固定，项目公司遭受的损失也会较小。不同收入来源和施工难度下，PPP项目特许期的选择方式见表2。

表2 特许期结构的选择

收入来源

施工难度

低

高

市场型

单时段不带处罚措施

双时段不带激励措施

合同型

（1）单时段带或不带处罚措施；

（2）双时段带或不带激励措施

双时段带激励、带或不带处罚

PPP项目特许期的确定性形式

按照特许期的确定性形式来划分，PPP项目特许期可以划分为固定特许期与弹性特许期。固定特许期是指将特许期的长度在合同中事先加以限定，如无特殊情况，一般不予调整。与固定特许期相对应的项目评标方法一般为最短运营年限中标法(如果其它条件相同)。这种评标方法简单，易于操作，能促进投标者之间的竞争，但不一定能完全反映投标者的整体综合实力。同时，由于市场需求的预测存在高度的不确定性，政府往往需要向投资者做出特许期内的最低收入担保(minimum revenue guarantee)。当实际运营收入与预测值偏差较大时会加重政府的财政负担。

弹性特许期[2]是指将特许期的实际长度与项目投资者的收入状况挂钩。当投资者从该项目中得到的收益净现值达到特许权协议中规定的特定值时，特许经营期终结，项目移交。与弹性特许期相对应的评标方法是最低收入现金净现值中标法(least-present-value-of-revenue, LPVR)。该种评标方法适合对项目建设成本不确定，未来收入难以预测的情况，但不利于激励投资者缩短建设工期或在运营期内提高服务质量。

PPP项目特许期的时间长度

鉴于PPP项目特许期的不同确定性形式，特许期长度的决策也有不同的方法[3]，参见图3。

图3 项目特许期的定义二

净现值法：主要依据项目公司在特许期内的预测现金流量的净现值来确定PPP项目特许期。对投资者而言，NPV应等于其预期收益，对政府部门而言，从项目移交到项目终止期间的NPV应不小于零[4]。

博弈论法：PPP项目特许期的确定也可以看作是政府与项目公司间的完全信息动态博弈，可将特许期和建设成本分别作为政府与投资者的决策变量，建立各自的效用函数，并使用逆向归纳法求解。也可对特许期的谈判过程建模分析，政府与项目公司为取得各自期望的最大收益而交替谈判，直到同时满足双方的决策目标函数。该方法能进一步缩小特许期可行域的范围，提高决策的有效性。

蒙特卡罗模拟法：该方法依据决策者的经验，对影响特许期的各类变量的概率分布进行定义，如市场需求、建设成本等，并进一步构建特许期的决策模型。通过蒙特卡罗模拟来反映这些变量变动情况对特许期的影响，并拟合出项目的NPV曲线，从而给出一定置信区间下特许期的可行域。

LPVR 模型：该模型以社会福利最大化为决策目标，构建特许期与项目收益和成本之间的关系。为了提高中标的概率，并增加中标后的收益，项目公司将对自身的预期收益和投标的项目运营成本进行权衡。在充分竞争的情况下，投资者之间竞争的结果将使其投标报价接近于实际成本，从而促进了成本节约和效率提高。