光伏发电项目审批流程

光伏项目筹备与立项阶段

项目筹备与立项阶段是光伏电站项目开发过程中存在法律风险最多的一个阶段，建设单位在立项阶段需要与政府各个部门进行沟通，取得各类合规文件。项目筹备与立项阶段的主要流程如下图：

立项阶段所需合规性文件及缺失的法律风险

1、项目备案证

2013年8月29日，国家能源局发布《光伏电站项目管理暂行办法》(国能新能[2013]329号文)，将光伏电站的核准制改为备案制。《光伏电站项目管理暂行颁法》第十四条规定：“省级能源主管部门依据国务院投资项目管理规定对光伏电站项目实行备案管理。备案项目应符合国家太阳能发电发展规划和国务院能源主管部门下达的本地区年度指导性规模指标和年度实施方案，已落实接入电网条件。”

建设单位未取得项目备案证，会导致光伏电站项目被认定为违法。此外，根据《光伏电站项目管理暂行办法》第三十三条的规定，建设单位不得自行变更光伏电站项目备案文件的重要事项，包括项目主体、项目场址、建设规模等主要边界条件。

2、接入电网批复意见

建设单位取得接入电网批复意见，需要经过复杂的前置程序：第一，向单位需要联系当地省电力设计院进行接入方案设计；第二，需要进行两次接入方案评审；两次评审通过后，建设单位申请项目初审意见及电网接入意见；第三，建设单位申请接入电网原则意见的函；第四，建设单位从省级电网公司处取得接入电网批复意见。

如果建设单位未取得接入电网批复意见，可能导致项目无法进行。

3、环境影响评价批复

《环境影响评价法》第二条规定：环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价批复一般由县级以上环保主管部门核发。

根据《光伏制造行业规范条件（征求意见稿）》（2013）的规定：新建和改扩建光伏制造项目应严格执行环境影响评价制度，未通过环境影响评价审批的项目不得开工建设。

《环境影响评价法》第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。”

根据前述法律规定可知，光伏项目建设应当通过环境影响评价审批，取得环境影响评价批复，否则，项目可能面临被责令停工、对项目公司罚款并责令恢复原状、对单位主管人员依法进行行政处罚的法律风险。

4、消防设计审核和备案

《消防法》第十条规定：“对按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程，实行建设工程消防设计审查验收制度。”

《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（2020）规定，对于特殊建设工程，实行消防设计审查制度；对于特殊建设工程以外的其他建设工程，实行消防设计备案抽查制度。该规定第三十二条规定：“其他建设工程，建设单位申请施工许可或者申请批准开工报告时，应当提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料。未提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料的，有关部门不得发放施工许可证或者批准开工报告。”

因此，对于光伏项目而言，是否需要进行消防设计备案，需要根据光伏项目的规模来确定，如果光伏电站被认定为大型发电、变配电工程，则需要对消防设计文件进行审查，如果属于其他建设工程项目，则仅需要提供消防设计图纸及技术资料。

根据《消防法》的规定，未取得消防设计审核或备案文件，项目公司可能面临被停止施工、停止使用或者停产停业以及罚款的风险

5、地质灾害危险性评估

《地质灾害防治条例》第十三条第一款规定：“编制和实施土地利用总体规划、矿产资源规划以及水利、铁路、交通、能源等重大建设工程项目规划，应当充分考虑地质灾害防治要求，避免和减轻地质灾害造成的损失。”第二十一条第一款规定：“在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分；可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告。”

因此，光伏电站项目在建设过程中，应当依法进行地质灾害危险性评估，如果建设单位未按照规定对地质灾害易发区内的建设工程进行地质灾害危险性评估的，可能面临责令停止生产、施工或者使用，处10万元以上50万元以下罚款的行政处罚；构成犯罪的，还可能被依法追究刑事责任。

6、水土保持批复

《水土保持法》第十五条规定：“有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见。”

《生产建设项目水土保持方案管理办法》第二条规定：“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，应当编制水土保持方案。水土保持方案的编制、审批和监督实施，适用本办法。本办法所称可能造成水土流失的生产建设项目，是指生产建设过程中需要挖填土石方，扰动地表，损坏植被的生产建设项目。”

根据前述法律法规的规定，在容易发生水土流失的区域建设光伏项目，应当编制水土保持方案，取得省级水利主管部门的批复。

根据《水土保持法》的规定，依法应当编制水土保持方案的建设项目，未编制水土保持方案或编制的水土保持方案未经批准而开工建设的，存在受到行政处罚的法律风险。

7、文物影响评估批复

根据《文物保护法》的规定：在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。

因此，光伏项目建设过程中，如果涉及文物保护事宜，应当取得文物主管部门核发的文物影响评估批复文件，否则，存在受到责令改正、罚款、吊销资质证书等行政处罚的法律风险。

8、压覆矿产批复

根据《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源登记统计管理办法》（国土资源部令23号）和《关于开展矿产资源储量登记统计工作的通知》（国土资发[2004]35号）等有关法律法规和规范性法律文件的规定，凡是准备建设铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群的，建设单位在办理建设项目用地审批时，必须向所在省、自治区、直辖市国土资源主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况，取得国土资源主管部门的出具的未压覆重要矿产资源的批复。

因此，光伏发电项目的建设单位，在开发建设前，需向项目所在省、自治区、直辖市国土资源主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况，并取得国土资源主管部门的批复。否则，存在受到行政处罚的法律风险。

但是，根据自然资源部2019年5月14日发布的《自然资源部关于取消一批证明事项的公告》（自然资源部公告2019年第23号），取消未压覆重要矿产资源证明，进一步加强部门之间信息共享。

9、建设项目选址意见书（划拨供地适用）

《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定：按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。

光伏发电项目用地如果是划拨方式取得的，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见，取得选址意见书。

10、建设项目用地预审意见

《建设用地审查报批管理办法》第四条规定：在建设项目审批、核准、备案阶段，建设单位应当向建设项目批准机关的同级国土资源主管部门提出建设项目用地预审申请。受理预审申请的国土资源主管部门应当依据土地利用总体规划、土地使用标准和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审意见。

根据该办法的规定，光伏电站项目审批阶段，建设单位应当提出建设项目用地预审申请，并取得用地预审意见。

根据《土地登记办法》第 26、27、29 条和《城乡规划法》第 37、38 条等规定，申请土地权属登记应持有项目用地批准文件，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等证明文件，否则存在无法办理权属登记的法律风险。

11、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证

《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条规定：规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

《中华人民共和国建筑法》第七条规定：建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。

《中华人民共和国建筑法》第六十四条规定：违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。

光伏电站项目正式建设前，应当取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证，否则，存在受到行政处罚的法律风险。

12、征占用林地批复

根据《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

因此，如果光伏电站需占用林地，需要取得省级林业部门出具的批复。

13、征占用草地批复

根据《中华人民共和国草原法》、《草原征占用审核审批管理办法》（2016修订）的相关规定，除临时占用草原只需取得批复文件外，使用草原均需取得《草原征用使用审核同意书》并办理建设用地手续。

14、风险防范措施

（1）对项目建设过程中需要办理的所有合格性文件进行梳理、统计，必要时可向相关政府部门咨询。项目建设过程中所需的合规性文件必须全部办理。

（2）对诸如项目备案证、环保批复、项目用地批复、电力接入批复等重要合规文件予以特别关注，重点办理。