开展自然资源分类是自然资源管理的基础，贯穿和应用于自然资源调查、评价、规划、管制等全过程。现有的以用途管制为主要手段的土地利用规划需要向以自然资源统一管控为抓手的国土空间规划转变，亟需研究适应于自然资源统一管理的规划用地分类体系，以推进我国生态文明体制建设、推动自然资源管理体制改革、实现国土空间格局优化。
1、现行土地利用分类标准存在的问题
相关土地利用分类体系标准的制定和实施为我国自然资源尤其是土地资源的管理（包括调查、评价、规划和管制等）提供了有力的支持。从自然资源统一管理角度而言，主要存在如下问题：
一是 部门主导而缺乏统筹
各部门主导制定和实施的相关分类体系，即使是空间全覆盖的，也都是以部门为中心，强调部门适用性而实践应用均围绕部门主管事物而展开，其他部门的认可度和接受度低，一些分类体系名为国家标准实则是行业标准，如林业部门主导的“土地类型”只突出林地、建设部门主导的“城乡用地分类”只突出建设用地。
二是 独立封闭而互不衔接
目前的相关土地利用分类体系标准基本都是分别由各部门相对独立地制定、相对封闭地实施，不同土地利用分类体系标准之间缺乏充分衔接，在分类层级、依据、精度、数量等方面都显著不同，甚至存在诸多冲突和矛盾之处，这进一步引致不同部门据此展开的调查、规划或管制各行其是，以至于同一地域空间却有相互不同乃至冲突矛盾的多套数据、多个蓝图。
三是 地界不清而交叉重叠
各部门资源管理的职责边界并非绝对清晰，加之权力部门化、部门利益化的影响，各部门制定和实施的相关土地利用分类体系标准在地类界线方面相互冲突问题突出，尤其是国土、林业、农业、建设等不同部门所主导界定的林地、园地、草地、耕地、建设用地等地类存在很明显的交叉重叠现象。
四是 逻辑混乱而归类失序
相关分类体系的地类归属未能充分遵循分类的应有逻辑，或是存在不符合常识的混乱现象，如“土地规划用途分类”将水库水面归入建设用地、“土地利用现状分类”将森林沼泽和灌丛沼泽归入林地而非沼泽地范畴；或是将具有从属关系的地类并列，如“土地规划用途分类”将盐田与采矿用地并列等；或是将相同地类归属到不同范畴之下，如农村道路、坑塘水面在“土地规划用途分类”中均归属于其它农用地而在“土地利用现状分类”分别归属于交通运输用地和水域及水利设施用地。
2、土地利用分类改进的方向
我国目前所实施的诸多相关土地利用分类体系标准，均是在原先自然资源部门分割管理的体制下所制定，已不适应于当前和未来我国自然资源统一管理的时代要求与发展趋势。科学可持续的土地利用分类体系构建是国土空间结构和布局优化的关键，同时也是满足适应自然资源统一管理工作基础。基于土地利用分类现状，为适应自然资源资产统一管理需求，未来土地利用分类可考虑从三个方面进行改进：
面向自然资源统一管理需求整合现有土地分类
面向全域类型用途管制需求创新生态用地分类
面向城乡精细化管理需求构建土地分类体系
图1 现行土地利用分类体系
3、规划用地分类的指导思想
一是 规划分类体系要适应自然资源全域全类型用途管控
传统的土地利用规划主要以保护耕地资源为核心，在空间管控规则的内容里反映其严格控制农用地转为建设用地，但忽略了保护生态环境。新的土地利用规划分类要服务于全域全类型用途管控，管制核心要由耕地资源单要素保护向山、水、田、林、湖、草等全要素保护转变。因此，新的规划分类体系设计上要体现这一变化，在一级类上，能体现/抽取三大空间，为宏观上的土地规划的全空间管控这一目标服务；在二级类上，体现全自然资源要素，将土地、森林、草地、水等自然资源放在一个层级上，方便规划中参照过去对耕地资源管控的做法进行用途管控；最后，在第三个层次上融合现在各类自然资源分部门管理中的专业需求，体现分类标准的兼容性。
图2 规划分类体系需转向全域全类型用途管控
二是 规划用地分类要体现生产、生活和生态三大空间全管控
空间规划作为政府科学管理国土开发、优化国土空间格局的重要手段。其特征主要包括：一是对土地利用功能进行管制，特别是对市场机制容易忽视的自然保护区、开敞绿色空间、文化遗产地等区域的严格管制。二是对土地利用结构的合理优化，也就是区域内用于生产、生活和生态功能土地的比例关系。因此，依据现行国土规划中对三大空间的界定，新的规划用地分类体系要扩大至生态空间，将主要承担生态服务、生态系统维护、生态产品供给等功能的土地，如：森林、草原、湿地等划入生态空间，为国土空间规划提供数据基础，从而对三大空间的土地利用结构进行合理配置，优化国土空间格局。
图3 规划用地分类需体现生产、生活和生态三大空间全管控
三是 规划分类体系要适应自然资源精细化、差异化管理，充分与其他主要部门分类衔接
基于用途分区的用途管制规则和规划许可是政府实施资源管理的普遍方式，而且，对土地利用进行精细化、差异化管理主要依靠用途管制分区的落实。规划用地分类是保证用途管制分区科学性、合理性的基础，现有规划分类未能完全体现土地生产、生活、生产三大主导功能的差异性和用途的差异性。因此，新的规划用地分类体系一方面要严格区分土地的三大主导功能，将生产与生活功能区别开来，实现差异化管理；另一方面根据土地用途的差异性，区分城乡建设用地内不同用途的土地（如居住用地、工业用地、基础设施用地等），满足精细化管理的需求，以解决城乡建设用地内部布局散乱、用地粗放低效、公共设施缺乏等问题。
4、分类原则
自然资源统一管理需要有统一的土地利用分类体系作为关键支撑，构建统一的土地利用分类体系具有必要性和紧迫性。理论上而言，为适应和促进自然资源统一管理，构建的统一土地利用分类体系须具备多方面的应然特征（理想特征）。主要包括两大方面，一是分类原理所要求的科学性应然特征，二是管理实践所要求的操作性应然特征。
5、适应自然资源统一管理的规划用地分类体系方案设计
面向自然资源统一管理的规划用地分类
一、体现全自然资源要素用途管控，将耕地、森林、草地、水等自然资源放在一个层级上，方便规划中参照过去对耕地资源管控的做法进行自然资源用途管控。同时，突出“城镇-乡村”差异化管理；
二、满足自然资源管理对分类的最新需求，凸显规划用地分类对生态文明建设的基础支撑作用；
三、细化了农用地、建设用地分类，兼顾农、林、住建等相关部门的精细化管理需求。
一级分类：体现生产、生活和生态三大空间，按三大类进行分类；
二级分类：林地和草地区分生产与生态功能，按主导功能进行分类；建设用地内部进行了拆分，满足规划进城入乡的需求；生态用地依据覆盖特征进行分类；
三级分类：重点与土地利用现状分类、城市建设用地分类、村庄建设用地分类、湿地分类衔接。
面向自然资源统一管理的规划用地分类体系仍然采用三级分类。其中，一级类3个，为农业用地、建设用地、生态用地；二级类15个，为耕地、园地、经济林地、饲草地、其他农用地、城镇建设用地、乡村建设用地、交通水利用地、独立建设用地、生态林地、生态草地、水面、滩涂、沼泽、荒野地；三级类68个，部分用地内涵发生改变。
图6 面向自然资源统一管理的规划用地分类体体系
6、适应自然资源统一管理的全域全类型规划用途管控探索
以适应自然资源统一管理的土地规划分类、土地用途管制为基础，融合多部门用途管制分区，构建具有多层级用途分区体系，创新多元的用途分区方法，健全刚性与弹性并重的用途管制规则，以建立适应自然资源统一管理的全域全类型规划用途管控体系。
建立全域全类型国土空间用途管控制度
依据各部门相关规划和管制条例，融合现有多部门空间用途管制制度，将用途管制扩大到林地、草地、河流、湖泊、湿地、海域、滩涂等所有生态空间。加强对具有生态环境功能土地的保护，严禁任意改变用途。适应自然资源统一管理的规划用途管控要参考相关各部门管理的法规和办法，比如森林法、草原法、水法、水土保持法、防沙治沙法、自然保护区管理条例等。将基本草原、生态公益林、地质灾害防治、水土流失防治、沙化土地防治、湿地保护等相关法律法规要求的空间管制分区融合到用途分区内，形成适应自然资源统一管理的全类型全要素空间用途管制分区。
构建多层级规划用途分区体系
以集聚开发、分类保护为指导思想，建立分类别分层次的国土全域保护格局。由目前单级土地用途管制分区向多级用途管制分区转变，分区管制可以且应该包括多个层级。采用分类分级的分区方法，构建“宏观—中观—微观”的用途分区体系，随着层级的降低，分区管制的内容应愈益精细，且下级应遵循和落实上级的有关要求，体现管制方式自上而下和自下而上相结合的思路。
宏观尺度上的用途分区（即一级用途分区）可在参考目前生态功能分区、主体功能分区等的经验教训后编制实施，作为宏观尺度上土地利用调控的重要手段；中观尺度上的用途分区（即二级用途分区）可根据资源环境基础、经济社会发展、功能定位的相似性，划分类型分区；微观尺度上的用途分区（即三级用途分区）可根据行政区管理需要和国土空间管制需求，按保护的重要性或开发的优先性，融合其他部门用途管制分区，细化二级用途分区，将管制分区落实到地块，实现自然资源统一管理的精细化。
创新多元化的土地用途分区方法
通过创新多元的规划用途分区反映空间规划的不同要求。空间规划是编制和实施分区管制的主要依据，故而分区管制需要采取多种分区类型将空间规划的不同要求落到实处。在类型分区基础上，考虑与地域分区、功能分区相结合；在基本分区基础上，增加“叠加分区”和“专题分区”。
健全刚性与弹性并重的用途管制规则
我国目前控制城市土地用途的主要方式是通过划分地块，赋予每个地块以规划用途这一指标，这种做法过于详细僵化。考虑到社会经济发展的不确定性，应将目前单一的用途管制向“分区 用途”兼顾的机制转变，以增加用途管制的科学性和弹性。借鉴台湾地区和日本分区管制的经验，建立形成用途与分区相容的空间管控机制，在每一类型规划用途分区下，以表单形式列明其主导用途和相容用途，对每一地块的用途转换实施用途转用许可，由此建立基于用途相容性（排斥不相容用途）的用途管制规则，严格控制城镇空间占用生态空间，提高规划管制的适应性和灵活性，满足未来土地使用的不确定性。
（此研究由中国国土勘测规划院相关项目资助）
（本文仅代表课题组观点）
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