“小田并大田”堵在哪里？如何打通？

如何解决耕地碎片化和布局散乱问题？如何实现农业生产规模化问题？如何解决“谁来种地、如何种地”问题？从笔者调研来看，通过开展集中连片整治来解决这一系列棘手问题，几乎已成为当前各地普遍认可的最优选项。

像笔者所在的浙江，正通过实施耕地质量提升、耕地功能恢复、耕地生态建设、整治补充耕地、建设用地复垦等各项工程，大力推进百亩方、千亩方、万亩方永久基本农田集中连片整治，使小田并大田，以此根治耕地碎片化问题，打造“现代田园、生态田园、美丽田园”。

但从实践来看，当前还面临着一些亟待打通的堵点：

一是资金投入不足且整合不够。目前，自然资源、农业农村、水利等涉农资金投放渠道过于分散，发放层级、对象也不一致，导致资金未能发挥整体引导效益，也使得基层政府积极性不高。

二是多田套合空间错位且目标倒挂。从空间布局看，由于涉及不同部门且管理层级和要求不一致，导致耕地、永久基本农田、高标准农田和粮食生产功能区错位布局，三者完全套合一致面积距离理想目标有不小差距，农业生产空间格局散乱。从数量上看，一些地方的高标准农田建设与保护任务超出永久基本农田保护任务。

三是面临政策障碍且缺乏解决通道。目前，在开展“小田并大田”过程，涉及到林地时，只有建设占用林地方能通过批准后实施，其他用途的林地占用或者置换缺乏通道。虽然国家层面专门发文厘清林地管理边界，但实际工作中，零星林地与耕地和永久基本农田交织的问题尚未彻底解决。此外，永久基本农田中还存在部分零星分散、房前屋后、高山远山区域的“碎片化”地块，面临着无人耕种、易发生“非粮化”等问题，本身也不具备建成高标准农田的条件，落实党中央“把永久基本农田全部建成高标准农田”要求，还需要有相应配套政策支持。

四是土地流转状况极大制约“小田并大田”。对于农地已流转的项目，规划设计标准普遍较高，“小田并大田”便于开展，容易达到整治。但土地流转程度不高的地区，项目区内虽已整治为耕地，却无法实现田块归并和沟渠路重构，难以实现机械化和规模化生产，容易发生新的“非粮化”问题。

通过“小田并大田”彻底解决耕地碎片化问题，优化农业生产布局，是推动农业现代化的有效途径。笔者以为，针对上述堵点问题，还要从五个“合一”入手，在对症下药的同时系统施策，让“小田并大田”释放出更多惠农红利。

数据合一，构建统一数据管理平台。比如，建立以“三调”耕地为基准的面积统计方式，统一口径和标准，明确耕地、永久基本农田、高标准农田家底和任务目标，正视现状，为“多田合一”奠定数据基础。

布局合一，开展顶层规划编制，牟定保护格局。在耕地保护目标底座上优格局、提总量。比如，通过耕地保护与利用规划，落实永久基本农田与高标准农田布局一体化，协调粮食生产功能区规划布局，以“大区融合”落实优质耕地的系统性保护。

路径合一，建立以耕地空间综合整治工程为核心的实施方式。以永久基本农田保护区为实施单元，推进高标准农田整治建设、调整优化粮食生产功能区，协同相关整治工程，秉承全要素生命共同体理念，整体设计，共同推进耕地空间治理。

资金合一，统筹涉农资金，扩大资金叠加效益。按照“渠道不乱、用途不变、各司其职”原则，统筹相关资金共同实施耕地空间综合整治，化“零钱”为“整钱”，做到“应整尽整”，实现资金“1+1>2”效果。

管制合一，改革创新，优化制度。比如，研究制定永久基本农田红线管控办法；探索建立“多田储备区”制度，将永久基本农田储备区与高标准农田储备区、粮食生产功能区储备区融合，健全国土空间规划管理；有序推进山上山下农用地空间布局优化；积极探索永久基本农田、高标准农田与粮食生产功能区“一动皆动”优化机制。

（作者单位：浙江省自然资源厅）

 来源：中国自然资源报“土地观察”微信公众号

延伸阅读——

“小田变大田” 意义何在？该如何有序推进？

央广网北京4月14日消息（总台记者管昕 王利 王成林）近日，《安徽省“小田变大田”改革试点工作实施方案》（简称“方案”）公布，方案明确：鼓励有条件的地方开展整村、整乡（镇）乃至整县推进“小田变大田”改造试点。到2025年，累计改造面积由1460万亩扩大到3000万亩。

此前，“小田变大田”政策已在安徽、江苏、山东等地小范围试点，而从今年开始，该政策上升到中央一号文件之中。安徽是首个从省级地方政府层面出台相关改革方案的省份，“小田变大田”意义何在？该如何有序推进？

《安徽省“小田变大田”改革试点工作实施方案》提出，推动农田“优质、集中、连片”，实现农田增量、农业增效、农民增收。2023-2025年，每年新增“小田变大田”改造面积500万亩以上，到2025年，累计改造面积扩大到3000万亩。

“小田变大田”是安徽这几年一直在进行的试验改革，安徽省农业科学院副院长赵皖平此前参与了实施方案的研讨和论证。他告诉记者，安徽首先具备开展这项改革的地理条件。“有皖北的大平原，有皖中丘陵地带，也有皖南的山区地区。丘陵地带也有低缓的山岗地，也有利于操作。皖南山区和大别山区的'小田变大田’相对要难一点。过去生产承包责任制，形成了犬牙交错，限制了规模化经营的发展。”

在赵皖平看来，为提高土地规模效益，“小田变大田”带来所谓的“合”，符合当下生产发展水平。方案明确了“小田变大田”的建设标准。按照“田土水路林电技管”建设内容，合理规划沟、渠、路、坎等，提高田块归并程度。单个田块面积：淮北平原区宜为15-450亩、沿江平原区宜为8-225亩、江淮丘陵及皖西皖南山区梯田旱地宜为3-15亩、水田格田宜为2-8亩。赵皖平说，这些建设标准都不是凭空想象，而是根据试验总结得来的。“标准问题肯定是必须要设立的，皖中的丘陵地带和我们大别山区、皖南山区的标准肯定不一样。这也是我们省里面经过这几年'小步快走’的探索，也征求了农民的意见，征求了专家的意见。”

方案还提出，聚焦农民群众反映强烈的有井无电、有水无渠、沟渠堵塞、设施不好用、有水用不上、涝水排不出等农田水利“最后一米”的问题，全面开展田间地头农田水利问题排查和整改。此外，方案中提到，根据各地探索的实践经验，主要推广四种模式：项目结合型、政策引导型、主体引领型、农民互换型。赵皖平对此解读说：“比如项目（结合）型，像皖北地区，大规模的面积比较适合国家的高标准农田的建设。因为'小田变大田’，一定要跟国家的高标准农田的建设和基本农田保护政策结合起来。国家进行一个项目的引导，投入多少资金，建设多少亩，这是一种。”

政策引导型，旨在示范推广“大托管”服务经验，鼓励各地制定激励政策，推进土地集中流转，适度规模经营，实现“小田变大田”。主体引领型，旨在组织引领种植大户、家庭农场等新型农业经营主体，结合承包经营地块条件，推动“小田变大田”改造。农民互换型，旨在引导农户在自愿互信的基础上，采取互换并地方式，推动“一户多块田”向“一户一块田”转变。

记者在安徽省马鞍山市含山县环峰镇东山村“小田变大田”整村推进试点项目现场看到，工程机械正在进行填土作业，经过平整后的大片农田变得平坦开阔、一望无际。经过前几个月的紧张施工，东山村原本1723块碎片化农田被整合为406块方块田，改造面积达3300多亩，其中面积大于5亩的田块数占到了近90%。除了土地平整，土壤改良、灌溉与排水、田间道路等工程也在同步推进。环峰镇农业技术推广服务站站长徐涌波介绍：“在去年的基础上，今年我们将进一步加强农业基础设施建设，计划再建10000亩高标准农田和3800亩'小田变大田’。”

安徽是我国农业大省，“农田增量、农业增效、农民增收”是“小田变大田”改革试点工作的最终目标，大田的生产效率优势已经在不少试点地区显现。在安徽六安市裕安区苏埠镇戚桥村，平整后的大片农田平坦开阔，目前改造面积达4500多亩。戚桥村党支部书记李辉介绍，平整后集中连片的大田春耕生产效率大大提高，还和大型农业企业开展了合作。

“我们原来是小田，小的在0.3亩到0.5亩，大的不到2亩田，整治以后小的都在15亩，大的在20亩左右，把我们小田都并成大田，然后由村委会统一转包给北大荒集团。农户非常欢迎，也很支持。”李辉说。

与安徽的“小田变大田”异曲同工，山东推进的“减垄增地”种植模式是在集中成方连片的地块去掉田垄，开展大田无垄种植，并摒弃大水漫灌的方式，引入微喷带、立杆式喷灌、卷盘式喷灌等节水设备。山东泰安种粮大户薛丽娜介绍：“我们合作社一共种植了1300亩地，所有流转的土地现在都应用了'减垄增地’模式，减少了人工的投入，每亩的节水能够达到50%以上，同时我们的粮食产量也提高了每亩40公斤以上。”

江苏盐城在“小田并大田”中充分考虑农民的不同种植意愿，改革方案设有自种区、流转区和预留区，农民可以“随进随出”。盐城市亭湖区种植大户黄海涛告诉记者：“土地平整之后水利设施完善了，平均每亩地机械费用要减少到50块钱左右，每亩增产到一到两百斤。”

值得一提的是，今年中央一号文件明确指出：总结地方“小田并大田”等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。

中国农业大学土地科学与技术学院教授孔祥斌认为，安徽在省级地方政府层面出台首个相关改革方案，有其历史根源和深远意义。“改革开放家庭联产承包责任制是在安徽开始的，安徽在农村土地改革中一直走在全国的前列，有这样的一个经验。现在勇于探索，举全省之力来做，还是非常有魄力的。”

孔祥斌指出，“小田并大田”改革中，要注意土地制度、农民意愿、经营主体等问题，在总结试点经验的基础上有序推进。

“第一是土地产权的性质，基本的制度不能破，原来'分’了，现在怎么'统’，怎么能够发挥基层的组织能力，特别是村一级组织能力怎么提升。第二是农民的问题，农民他有自己的需求，尊重他的意愿。第三是解决谁来种地的问题，有序导入一些新型的组织、新型主体，当然这里面怎么来把控风险，特别是比如土地流转的年限怎么考虑。第四是怎么跟现代农业有机结合起来，还要做创新。把好事做好，同时还要有序推进，先做好试点总结。”孔祥斌说。