地方政府财力手册——口径篇

摘要

本篇基于地方政府财力的概念和讲解，结合城投E查用户的提问和修正，试图厘清常见口径，并从各地的预决算中总结常见的几种容易引起误会的表述。同时结合几个较为特殊的财政口径案例，从实操的角度方便投资者从地方预决算报告中找到能合适口径的数据，以衡量区域真实财力。

一 预决算中的“预算收入”

根据各级政府发布的预决算报告、预算执行情况中的表述来看，仅公共预算收入就存在多种不同的表述口径，不过随着财政体制发展，各地的统计口径也逐渐趋于一致。YY评级在2019年城投E查的数据整理过程中也发现，各地的统计和公开的口径已经大体趋于一致，但不同省份之间在预决算报告的文字表述上仍有一定差异，省级报告的规范性相对更强，市、区、县则仍有较多模糊表述。报告中常见的有：地方一般公共预算收入、地方财政收入、地方财政总收入、一般公共预算收入总计。

1.1地方一般公共预算收入

地方一般公共预算收入口径是财政部自上而下对决算报告和预算执行情况要求的统一报送口径，各地的均按此要求统计，因此也是最能衡量地方财力的一个可比的窄口径，我们YY Ratio的分母也是使用的这个口径。该指标有时也会省略“公共”二字。

地方一般公共预算收入 = 税收收入 + 非税收入

1.2地方财政收入

地方财政收入第一层含义与中央财政收入对应，从财政部的解释来看：

地方财政收入 = 地方一般预算收入+中央对各地的税收返还 +一般性转移支付

第二层含义，是各地的角度，注意含有“地方”二字，目前绝大多数地区的预决算报告中的含义：

地方财政收入 = 地方一般公共预算收入；

地方财政收入的表述一般与全口径财政收入作为对比，实质是地方一般公共预算收入，如案例1；不过仍有部分政府直接使用地方财政收入表示地方一般公共预算收入，如案例2；前几年黑龙江、天津和新疆等地的预决算报告中，还有地方财政收入 = 一般预算收入 + 政府性基金收入的口径，目前部分评级报告中对地方财政收入的口径也是如此，见案例3；

案例1.以安徽省为例“2018年，全省财政收入突破5000亿元，达到5363亿元，增长10.4%。其中：地方财政收入3049亿元，增长8.4%。地方财政收入中税收占比71.5%，较上年提高1.4个百分点……2018年，全省地方一般公共预算收入3049亿元，增长8.4%。

案例2.以延安市2018年为例。“2019年，全市地方财政收入完成1559251万元，增长5.1%，其中：税收收入1056264万元，增长4%，非税收入502987万元，增长7.5%。”

案例3.以2015年新疆预算执行情况为例：“地方财政收入（一般公共预算收入加政府性基金收入，下同）完成4,650,895万元，增加121,228万元，增长2.7%，完成预算的93.3%。”

1.3地方财政总收入/一般公共预算总收入

地方财政总收入、财政总收入、全省/市财政收入一般代表地方一般公共预算收入+上划的税收收入，目前更多以一般公共预算总收入来代替财政总收入这一表述，一般都含有“总”字。

一般公共预算总收入 = 地方一般公共预算收入+ 上划中央、上级政府的税收收入

以贵州为例：“全省财政总收入3047.81亿元，增长2.5%。全省一般公共预算收入1767.36亿元，增长2.3%。其中：税收收入1203.93亿元，下降4.9%；非税收入563.42亿元，增长22.3%”

四川为：“全省范围内征收的一般公共预算总收入达到6579亿元，同口径增长8.1%，其中：中央级收入2508.3亿元，同口径增长8.9%；地方一般公共预算收入4070.7亿元，为预算的100.8%，同口径增长7.7%。”

湖南为：“全省一般公共预算总收入5,064亿元，全口径税收收入4,119亿元，地方收入3,007亿元，地方税收收入2,061.9亿元。

特例：安徽省的财政收入口径还加上了国有资本经营预算收入，以合肥市为例：“全市财政收入在减税降费基础上完成1432.4亿元，比上年（下同）增长3.9%……全市一般公共预算收入1428.7亿元，增长3.9%其中，地方收入746亿元，完成预算的102.8%，增长4.7%……全市国有资本经营预算收入3.7亿元，增长2.3%”。其中全市财政收入 = 全市一般公共预算总收入 + 国有资本经营预算收入；而且这里的全市一般公共预算收入也是总收入口径，地方收入746才是我们常说的公共预算收入。

1.4一般公共预算收入总计

一般公共预算收入总计是从收支平衡的角度，反映地方实际可供安排的收入，与一般公共预算总收入是两个不同的概念。在收支平衡下，一般公共预算收入总计 = 一般公共预算支出总计。

以重庆为例“全市一般公共预算收入2135亿元，加上中央补助1883亿元、地方政府债务收入335亿元，以及动用预算稳定调节基金、上年结转、调入资金等1109亿元后，收入总计5462亿元”。另外需注意一般只在省级财政一般公共预算平衡表中涉及债务收入，更低层级的财政只在转移性收入中列示债务转贷收入。

1.5表述不同容易造成的误解

仍以合肥市2019年预算执行情况为例，“2019 年，全市一般公共预算收入1428.7 亿元，完成预算的101.6%，增长 3.9%；其中，地方收入746 亿元，完成预算的 102.8%，增长 4.7%。全市一般公共预算支出 1122.7 亿元，完成预算的 99.7%，增长11.7%。年末结转 3.6 亿元。”

这时候很容易误将1428.7当做合肥的地方一般公共预算收入，但下一句“地方收入746亿元”才是地方一般公共预算收入。实际上这里的附注已经写明，合肥预算执行情况报告中的口径是：

全市一般公共预算收入 = 地方一般公共预算收入 + 中央级收入，即上面说到的一般公共预算总收入口径，但这里没有加上“总”字，确实容易引起误解。

而区县级报告中的表述可能更不统一，如莱山区的“总”收入实质是加上转移性收入的总计口径。“2019年，莱山区全区一般公共预算总收入51.8亿元。其中，一般公共预算收入34.6亿元，按可比口径增长7.5%；上级税收返还和转移支付补助7.3亿元，市转贷地方政府债券5.2亿元，调入资金、上年结转收入等4.7亿元。其中51.8 = 34.6+7.3+5.2+4.7，结合官方公布的excel也能推出这个结论。

又如昆山市执行结果，“全年完成407.3亿元，完成调整预算的100.1%， 同比增长5%，税比90.6%。预计全市分成财力315亿元，加上年结转、上级专项转移支付、一般债券、调入资金等，预计全市总财力356.4 亿元。2019年预计全市总支出347.8亿元。”407.3亿与执行情况表对应，那“预计全市分成财力315亿”又是什么口径呢？难道这个才是去掉了上级共享税收部分后的预算吗？

结合昆山的支出表，可以发现昆山预算执行报告中的文字表述的含义：

预计全市总支出347.8亿= 一般公共预算支出342.41亿 + 债务还本支出5.42亿，并没有把88亿上解上级支出算做全市总支出。

预计全市分成财力315亿 ≈ 一般公共预算收入407亿–上解上级支出88亿

预计全市总财力356.4亿 ≈ 315 + 转移性收入39.8

所以，这里昆山的预计全市分成财力其实就是去掉了上解上级支出的部分，上解包含体制上解和专项上解，与前面提到的税收共享无关，大部分是预算盈余。简单来说就是太有钱了，收了400多亿只用的到300多亿，多的钱转给上级。但我们更多的是衡量昆山实际的收入的能力，用不完的当然也需要纳入计算。

二 预决算中的“基金收入”

政府性基金收入一般不存在中央共享的部分，即不存在类似1.3的“总”收入概念。因此只需考虑政府性基金收入和合计（总计）两个口径，我们城投E查网站是使用的政府性基金收入是不加转移性收入的小口径：

以重庆市为例，2019年的政府性基金收入为2248亿元。

“重庆市2019年政府性基金预算收入2248亿元，下降2.9%。加上中央补助74亿元、地方政府债务收入922亿元，以及上年结转517亿元后，收入总计3761亿元。”

三 全X、X级、X本级？

前文说到，我们常使用的是1.1地方一般公共预算收入的小口径，同时为了衡量整个省（市、区、县）范围内的全部财力，一般使用“全省（市、区、县）”的大口径。根据现行预算管理体系，地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成，以全市口径为例：

全市 = 本级预算 + 汇总的下辖区县预算

市级和市本级概念在各地有些混淆，但可以明确的是二者均不含下辖区、县和县级市。市本级和市级目前没有规范口径，但一般情况来说：市级 = 市本级 + 功能区，如合肥市的明确有备注：“市级收支为市本级和四个开发区收支之和”。但实际上有的地方市级 = 市本级，有的地方市级 = 市本级 + 非建制区（功能区）汇总，有的地方市本级 = 市级 + 非建制区（功能区）汇总。

我们以江苏的苏州和南通两个地级市为例，从两市公布的分地区一般公共预算收入执行情况表可以看到，苏州的市本级为市级加园区，而南通的市级为市本级加园区，两地对此的定义是不同的，苏州的口径与我们通常的理解是相反的。 

同样，区县级（包括县级市）也存在这个问题，区（县、市）级和区（县、市）本级各地定义不一；除了区级、区本级存在与苏州、南通一样的口径问题，各地乡镇街道和园区的税收权限也有很大差异，目前我们发现众多案例，口径和文字表述都不太一致。

有某县级市的市本级口径包含了高新区和开发区；也有某区的全区口径 = 区本级+开发区+街道；甚至18年某县级市的市本级不包括开发区，19年市本级又包含了开发区。

这与各区县的财政体制变化、税收权限变化、开发区管理权限等因素都有关系，而区县级的信息公开不全面，这些变化我们难以知晓。不过还好我们只要全口径，能避免大部分问题，但仍会面临一些障碍，甚至迷惑的地方。

以莒南县为例：预算执行报告中20.6亿与同页面附件中公布的15.7亿不同，找遍了附件Excel的75个sheet也找不到报告中的几个数字，实属迷惑。最终我们结合城投评级报告选择Excel中的15.7亿口径。

四 独特案例分享

4.1潍坊寒亭区，地级市与区之间不同的口径

根据2019年潍坊市和寒亭区的统计公报，发现二者的GDP并不一致；同时寒亭区又披露了两个口径的一般预算收入，这便是寒亭区的GDP和一般预算收入之谜。

探究之下，我们发现，根据行政区划，滨海经开区位于寒亭区内，因此合理。

推测寒亭区统计公报统计的视角应当是包括寒亭本区及滨海经开区，而潍坊市视角下寒亭区 = 寒亭区本身+经济开发区（另一个经开区，不是滨海经开区），寒亭区和滨海经开区两者是分开的，同时数据的拆解支持这种逻辑。

对应一般预算收入方面，58.02亿元对应的是寒亭区+滨海区，21.72亿元对应的应当只是寒亭区。

因此，潍坊市寒亭区的统计差异提示投资者一个角度，对于区域内开发区等园区经济的纳入准则，在区级方面倾向于合并开发区等园区，地级市层面倾向于分类统计；同时根据跟寒亭区政府的交流，对于滨海区的经济与财政数据滨海开发区亦有专门的统计部门，寒亭区只是单纯的以数据加总，因此在整体数据采用上，我们倾向于小口径数据，即潍坊市统计公报的披露数据，亦是从数据实质出发。

4.2湖北宜昌市：市级和市本级到底谁包含了高新区

宜昌市政府在其披露的2019年预算执行情况中提到了全市、市级、市本级三个口径，下面还单独列出高新区，乍一看还以为市级 = 市本级 + 宜昌高新区；但仔细看这里其实是：

市级一般公共预算收入总计212.7亿 = 市本级一般公共预算收入51.8亿 + 转移性支付160.9亿。推测宜昌市的“市级”可能是加上转移支付的“总计”口径。

结合宜昌市公布的Excel、宜昌市平台公司的评级报告，我们发现其实宜昌的市级和市本级两个口径在衡量预算收入的时候，不加上转移性支付的时候是一个值，而加上转移支付存在着110亿左右的差异。

同时，宜昌市债务口径中对二者的描述也较为模糊，仅18年就存在着市本级（含高新区）、市级包含市本级及高新区两个描述。

结合湖北省在2019年财政决算报告附表中宜昌市及其下辖区县债务限额余额的详细数据，发现宜昌市本级与其下辖区县数据加总与宜昌市全市数据相等，推测湖北省披露的宜昌市本级口径数据应是包含了宜昌高新区。

在宜昌市政府留言后，他们及时给出了明确的解释。

关于市级和市本级的口径。《宜昌市2019年预算执行情况和2020年预算草案》（以下简称《草案》）中，市本级收入指的是入地方金库的地方预算收入，市级收入包括入地方金库的地方预算收入和上级转移支付、下级上解、调入资金、政府转贷等转移性收入。这里的“市级”确实是我们猜测的加上转移支付的“总计”口径，但与我们对市本级和市级的常规理解是不同的。

关于城投平台评级报告和《草案》转移性收入口径不一致的问题。根据预算法、政府决算工作和政府收支分类科目相关规定，转移性收入包括了返还性收入、一般转移支付收入、专项转移支付收入、上解收入、上年结余收入、调入资金、债务转贷收入和动用预算稳定调节基金等，《草案》中，2019年市级以上科目共计160.93亿元。城投平台评级报告中转移性收入仅包含返还性收入、一般转移支付收入、专项转移支付收入三项上级对地方的转移性收入。预算执行报告的算法更加合规，评级报告中的口径更加能反映实际情况，因为其他的转移收入其实都是宜昌市自己的钱。

最后关于高新区，前面说到在预算收入口径中市级和市本级的差异实质是转移性支付的差距，在预算收入的口径上二者是一致的，且都不包括高新区。在债务的口径中，市级和市本级也是一个口径，高新区也不应该涵盖在市级（市本级）中。但湖北省公布的宜昌市本级债务中之所以包含高新区的政府性债务，是因为高新区不是一级行政单位，不可以举债，只能把其债务放在市本级中进行核算。