查处冒用他人身份信息办理登记行为探析

针对商事制度改革后冒用他人身份信息虚假登记的现象，深圳市市场监管局以“质效齐升”为目标，从登记源头把控、优化业务流程、创新协作机制、强化信用监管、联合执法整治、舆论宣传引导等多方面发力，形成了一套行之有效的防范和打击虚假登记的制度，有效遏制虚假登记“增量”，加速消化虚假登记“存量”。

主要做法和措施
　　多手段从登记源头堵塞安全漏洞。从“身份”地址”“联系方式”等关键要素入手，引入多重先进技术手段，通过人员身份信息智能认证、地址信息自动比对，提高商事主体身份信息、地址信息的真实性与准确度，前端防控虚假登记，解决监管中“无人可查”“无处可寻”“无法联系”等监管难题。
　　应用实名核查身份技术，解决商事登记流程中的身份核验问题。重构优化传统商事登记流程，将互联网实名核查身份技术融合到商事登记具体业务环节，补齐传统商事登记流程无法识别真实身份的安全短板，实现申请人从“实名”到“实人”的关键转变。
　　推广应用统一地址库，解决商事登记地址申报和住所监管问题。深圳市市场监管局联合市政法委推行在商事登记与后续监管中应用统一地址库的改革。具体而言，在办理商事登记时，申请人通过统一地址库选填地址信息，解决以往自主填报地址信息带来的表述不规范、虚构地址的问题，有效提高了商事主体住所(经营场所)登记的准确性。积极推进商事主体网格化协同监管，运用块数据技术，实现区网格化管理系统与市监局市场监管系统的共享，及时发现和严厉打击虚构地址登记等违法行为。
　　规范网银数字证书的使用，防止网上登记冒用电子签名问题。调整现有网银数字证书(简称“U盾”)在全流程网上商事登记中的电子身份验证规则，要求法定代表人(负责人)、经办人办理商事登记时使用的U盾必须是深圳本地银行颁发的。同时，系统自动对其申报的手机号码进行校验，要求该手机号必须与银行预留的手机号码保持一致，银行向签名人预留的手机号码发送短信提示操作风险。

多渠道保障对被冒用身份人的救济权利
　　深圳市市场监管局先后制定出台了《撤销行政许可案件办理程序规定》《关于明确办理撤销商事登记案件有关问题的通知》《关于办理撤销冒用他人身份信息取得商事主体设立登记有关问题的通知》《关于加强虚假登记防控和虚假登记类案件办理的通知》《关于明确跨辖区撤销商事登记受理和交办工作的通知》等文件，从办案程序、立案条件、证据认定和适用法律法规等方面提出了明确的指导意见，对登记、企管、稽查、法规等业务条线的职责分工作了明确规定，建立了市局、区局、市场监管所三级响应迅速、流程规范、协调统一的查办虚假登记的体制机制，尽力化解矛盾，全力处置冒用身份虚假登记投诉。
　　创设简易撤销登记制度。依据《行政许可法》有关撤销行政许可的规定，创新出台冒用身份信息虚假登记撤销的程序规定，身份信息被冒用的当事人提交申请表、报警回执、承诺书等材料，符合形式要求即可申请办理撤销登记。同时，进一步简化送达程序，缩短公告时间，除存在重大争议纠纷、社会风险以及正被相关部门立案调查的商事主体不适用简易撤销程序外，一般商事主体撤销登记的办理时限由原来的3个月缩短为1个月。同时，深圳市市场监管局与法院建立了良好的沟通机制，法院审理虚假登记的行政诉讼案件，先引导当事人到所在辖区市场监管局申请撤销登记，在一定程度上给予当事人最高效的救济。2018年适用简易撤销程序以来，全局办理的撤销商事登记案件量是2017年的21倍。
　　建立跨辖区撤销登记管辖协作机制。一人被冒用身份注册几十家分布在不同地区的商事主体，一度是深圳市市场监管局办理撤销登记过程中遇到的突出问题。这些商事主体在不同辖区，相关诉求受理渠道和后续办理部门不统一。为此，深圳市市场监管局制定分派指引制度，落实首办首问责任制，按照便民原则，建立一个单位统一受理，一个辖区局集中办理，相关辖区局协助调查的撤销登记协作机制，最大限度地畅通了当事人的救济途径，避免当事人往返跑路，促使有关矛盾妥善解决。同时，由市局业务处室牵头建立跨辖区撤销登记协调工作微信群，全天候协调基层执法单位在办理跨辖区撤销登记案件中的协查问题。截至目前，深圳市12345根据分派指引共分派跨辖区撤销登记举报工作单468件次。
　　开发上线撤销虚假登记案件系统。结合有关制度和业务规则，深圳市市场监管局在一个月内开发并上线了撤销虚假登记系统，于2018年底正式启用。应用该系统，实现了执法程序、执法文书信息化管理，既能对一般撤销登记进行全流程管理，也能对跨辖区撤销登记协查任务直接分派、接收、流转、反馈，督办。

全方位加强事中事后监管
　　开展专项整治，查办大案要案。自2018年5月起，深圳市市场监管局牵头组织开展打击虚假登记“清源行动”。2018年8月24日，深圳市市场监管局与市公安局、市税务局破获一起全国性虚假登记大案，现场查获涉案营业执照38份、公章46个、身份证原件35张、银行U盾53个。
　　建立多部门协作配合机制，形成整治合力。与市公安局、税务局建立信息快速查询、案件线索即时互通、联合执法办案等工作机制，形成刑事打击和行政处罚的合力。在查办虚假登记案件中，市公安局经侦局与深圳市市场监管局市场稽查局、税务局稽查局，从技术侦察到现场查处，保持协同并进，最终以虚开增值税发票罪逮捕了涉案主谋。
　　加强登管衔接和信用监管。深圳市市场监管局制定信用监管工作规定，建立商事登记不实申请人“黑名单”。对存在恶意注册商事主体名称、使用虚假地址、冒用他人身份等骗取登记等行为的自然人进行限制，截至2019年2月28日，共对8533名商事登记失信人采取了限制措施。开发建立风险预警系统，将举报身份证被可能冒用办理商事登记的当事人、一个人名下或一个地址登记多家企业等异常情况纳入风险预警管理，要求其再次申请登记时到窗口现场办理，从严审查，实现了登记—监管—信用全链条闭环管理。截至2018年12月底，累计对20629家商事主体实施风险预警。
　　强化宣传引导。多种渠道、多种方式加强宣传，提醒市民注意保管好身份证件，让广大群众充分知晓将身份证件随意交给他人办理商事登记的法律后果和妥善保管身份证件的重要性。同时，发布典型案例，以案说法，震慑不法分子。

几点思考
　　在国务院深入推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革的背景下，一方面要进一步提高商事登记便利化，另一方面要有效打击虚假登记行为，在效率和安全之间寻求最佳的平衡。
　　根治以冒用身份证明为突出表现的虚假登记问题，必须加强顶层设计，完善国家商事、刑事法律体系。一是重新定位营业执照功能，在相关政策制定上体现改革步调的协同。推行营商便利化改革，应当剥离营业执照附加的与经营活动相关的调控指标、税收优惠等政策红利，回归其商事登记确认主体资格的功能，使人“不想造假”。二是厘清虚假登记行政、民事和刑事责任。对假冒身份证件、买卖身份证件的行为加大刑事打击力度，涉嫌犯罪的严格追究刑事责任；对提交虚假材料骗取登记和有组织、专业化的虚假登记中介组织，对经济社会秩序、交易安全和个人利益保护危害极大，可以考虑修改法律，加大处罚力度甚至入刑，形成有力震慑，使人“不敢造假”。三是通过信息化技术手段进行源头把控和预警，加强智慧监管和对失信主体的信用约束，通过广泛宣传，及时告知，有效提醒，使人“不能造假”。
　　进一步完善撤销登记程序制度。组织开展专题调研，分析虚假登记深层次成因，疏理目前撤销登记工作中存在的问题，提出建议，以此为基础不断优化措施制度，建立更加行之有效的机制，加强对基层执法的业务指导。继续优化完善撤销虚假登记系统，扩大系统适用范围，除了设立登记，变更登记也要实现从案件受理到撤销的全流程无纸化，使存量的虚假登记问题能够快速解决，及时化解矛盾。
　　进一步升级技术，严把“身份”和“地址”关。有针对性地优化实名核查身份的业务流程，提升核验稳定性和准确率，扩大实名核查身份的范围。对于监管中发现数字证书发放公司把关不严，委托代办点造假等突出情况，约谈数字证书公司，督促加强整改。探索新的数字签名技术，应用科技手段进一步确保登记真实性，最大限度地在前端堵塞漏洞。在全市范围内推广统一地址库应用，提高住所(经营场所)登记的真实性、准确性，解决虚假地址问题。
　　联合公安等相关部门开展专项打击行动。梳理冒用身份信息虚假登记的特点，摸清规律，积极与公安部门沟通，联合开展专项行动，重点对部分专业化、有组织的涉嫌造假中介和经办人予以查处整治，涉嫌犯罪的依法追究刑事责任。选择典型案例进行通报，向社会曝光涉事商事主体和相关人员，产生警示作用。强化信用监管，依法对有虚假登记行为的主体和个人进行联合惩戒，建立和完善个人信用信息查询机制，强化信用分析在政府监管、商事交易等领域的应用。
　　开展集中宣传教育活动。多渠道开展全方位、全覆盖、立体式集中宣传。一方面，曝光典型案例，对违法分子形成震慑，向社会揭示目前出现的微信“兼职打卡”“领税票”等骗取身份信息办理虚假登记的套路；另一方面，通过宣传教育，普及法律知识，引导广大群众提高警惕，妥善保管身份证件。