秦郡
《汉书·地理志》云：“秦京师为内史，分天下作三十六郡。”内史为
秦国都所辖的地区，当时唯有它不称为郡。始皇二十六年置36 郡，其后陆续
有增置，最后秦郡究竟有多少？当年所置的36 郡，是否包括内史？对此前人
有多种说法，直至今天仍有分歧。现按较多学者认可的全祖望在《汉书地理
志稽疑》中的考据，摘录秦郡如下：
内史，领京畿诸县，不在36 郡内。
陇西、北地、上郡、汉中、蜀郡、巴郡、邯郸、巨鹿、太原、上党、雁
门、代郡、云中、河东、东郡、砀郡、三川、颖川、南郡、黔中、南阳、长
沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、东海、会稽、齐郡、琅邪、广阳、渔阳、上
谷、右北平、辽西、辽东。以上为始皇二十六年所置36 郡。
南海、桂林和象郡三郡，为始皇三十三年（前214 年）南平百越后置设。
九原，始皇置。始皇三十三年，蒙恬北伐匈奴，收回河西40 余县（今河
套一带），置九原郡，当不在始皇二十六年所建36 郡内。但具体置郡时间至
今未见有力证据。
闽中郡，始皇置，不知具体置年。但从地理位置而言，当在始皇三十三
年南平百越后所建。
《汉书·地理志》所云36 郡中，少楚郡、黔中（这两郡见于《史记》）、
东海（见于《水经注》）、广阳（见于《汉书·地理志》本注），而多南海、
九原、桂林、象郡。这就给秦郡的历史分歧留下了根子。事实上，始皇统一
中国时分设36 郡中，没有南海、九原、桂林和象郡，当时南海等郡地还未纳
入秦王朝的版图。所以，《汉书·地理志》载始皇二十六年所建36 郡中所缺
4 郡，应按《史记》等书补充楚郡等4 郡。
以上共为42 郡（包括内史）。谭其骧先生主编的《中国历史地图集》认
为秦王朝共有47 郡(15)。（图4）
| 2.秦县
各郡所辖的县，据严耕望考证如下：内史约含40 县；北部云中、雁门、 代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西和辽东8 郡，以及西北部九原、上郡、北 地和陇西4 郡，每郡平均辖十五、六县，共近两百个县；内陆各郡及南方诸 郡近30 郡，每郡各辖25 县，共约700 县左右。因此，严氏认为“秦县的总 数当在900 以上至1 千有余，约言之当在1 千县左右也”。(16) 秦王朝的郡、县划分，不仅注意了社会、经济的发展情况和不平衡性， 而且较充分地考虑了自然条件，使行政区尽可能地与自然地理单元相吻合。 如珠江三角洲设南海郡，太原盆地置太原郡，南阳盆地置南阳郡，渭河平原 置内史等。秦时政治、经济和文化的中心在黄河流域，该地域经济较发展、 人口较稠密，因此设的郡多，共有30 郡或30 郡以上，数郡相当于现在的一 省；淮河——秦岭以南地区，当时多草茅之地，人口稀少，因而仅置11 个郡 或稍多些，一郡多相当于现在的一省。如会稽郡相当于今浙江省，桂林郡相 当于今广西壮族自治区，九江郡相当于今江西省等。 二、郡县制的发展 汉初，刘邦鉴于秦王朝孤立而亡的教训，广建王侯。先封“异姓七国” （韩、赵、楚、淮南、燕、长沙、梁），继而在消灭异姓六国（长沙除外） 的过程中建立“同姓九国”（楚、荆、代、齐、赵、梁、淮阳、淮南、燕）， 实行了郡、国并存制。 1.汉郡国 汉初的王国不但统率侯国或数县，而且常常兼数郡之地，严重地威胁和 阻碍了中央的统治权。据《汉书·地理志》记载，高祖于秦郡外增置26 郡（谭 其骧《汉百三郡国建置始考》的考证较精，指出高祖实增为19 郡），其中三 分之二的郡是在诸侯王国内；且诸侯王国多“兼数郡之地，..吴王濞封有 四郡五十余城”，(17)“大者或五、六郡”，(18)因而汉初60 郡中，同姓九 个诸侯王国和异姓仅剩的长沙国共有40 余郡，汉帝自领的郡只有15 个。 以后，文帝、景帝、武帝多次削藩，令诸王不得自治其国，所属官吏皆 由天子授予。景帝时，一诸侯国便只领一郡，王国和郡自此在行政区划上才 处于同一级别。（表2）根据《汉书·地理志》记载，至西汉末年有郡国103， 其中除三辅（沿京畿地区的三郡）外，有郡80、国20；大郡领县三、五十个， 大国领县最多十余个，小国仅领县三、四个。可见，西汉末年郡和国级别虽 相同，实际上是郡大国小。 王莽时，郡数增至125。东汉初，光武帝考虑到连年战争、国空民虚的 情况，为减少官役，与民休息，对郡、县曾大加并合。《后汉书·光武帝纪》 记载：建武六年（30 年）“并省四百余县”，约相当于当时县数的四分之一； 继而累并郡、国13，占当时郡、国总数的十分之一强。以后，又遵西汉之制， 至顺帝永和五年（140 年）共有郡、国105，并成为较稳定的行政区划，直到 东汉末。 2.汉县 郡下统县，战国已然，秦王朝推行全国。汉承秦制，仍在郡下辖县，并 有所发展。《汉书·百官表》云：县“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公 主所食曰邑，有蛮夷曰道。”表明西汉的县级行政区划，已有县、国、邑、 道之别。 据《汉书·地理志》载，西汉在元封年间有一百零三郡，下辖“县、道、 国、邑，千五百八十七”；据钱大昕在《二十二史考异》中根据郡、国所辖 的县统计，西汉实有县级行政单位1578 个，其中：县1344、侯国188、道 30、邑16。王莽时，全国125 郡，国下领县、邑2203 个。东汉永和五年时， 全国105 个郡，国下辖“县、邑、道、侯国千一百八十”，(19)较西汉末几 乎少去三分之一。 秦汉时期郡县数
郡县制 中国古代继宗法分封制度之后出现的以郡统县的两级地方行政制度。盛行于秦汉。 沿革 春秋时期已有县、郡的设置。春秋的县可分为两种类型：楚和秦的县都直属于君主；晋、吴的县多是卿大夫的封邑。两者都是直属于国君的别都，具有边防重镇的作用。楚武王灭掉权国，将其改建为县，是为设县之始。春秋后期，县制开始逐渐推行于内陆。战国时期，县的设置已较广泛 ，并转变为作为地方政权而实行官僚制度的县制。县令为一县之长，由国君任免。县之下有乡、里等作为国家对居民进行控制的基层组织单位 。郡的设置要较县为晚 。秦穆公九年（前651），晋公子夷吾（即晋惠公）对秦国使者谈到“ 君实有郡县”，为秦国设郡的最早记载。而后，晋、赵、吴相继设置了郡。这一时期的郡地位比县为低，但县与郡之间并无相统属的关系。到了战国时期，有名可考的最早设置的郡当为魏文侯时的西河郡（吴起曾为西河守）、上郡和楚悼王时的宛郡。随着边防设郡之地逐渐繁盛，内陆的县逐渐增多，需要建立起更高一级的管理机构，于是就形成了郡、县两级制的地方管理体系。郡守为郡之长，多由武官充任，有征兵领军之权。至战国末年，各国郡县的设立已很普遍。 秦统一后郡县制遂遍行于全国，汉继秦制，比秦更为严整。司马迁说秦始皇分天下为36郡，《晋书》以为统一后又有所增设，可达40郡之多。汉时不断增立新郡，东汉顺帝时全国共有105郡国。国指诸侯王国 ，武帝以后 ，国的地位相当于郡。一郡所统之县，一般约为20县上下，一郡总人口数以20万左右者居多，多者也可逾百万。汉代一县，其面积大约为方百里。汉代列侯所食之县曰侯国，皇后、公主所食之县曰邑，有少数族居住之县曰道。县之下置有乡、亭、里 。里是民户聚集之处，犹如后世之村落。秦称郡之长官为守 。汉景帝时改名太守，西汉时郡的军事平时似主要由郡尉主管。由于郡守要兼领武事，故当时人常以“郡将”称之。郡之长官，除太守外，秦置监、尉。西汉置尉而不置监。景帝时改尉为都尉。都尉和太守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属，在郡中和太守并重，有时可代太守行事。县之长官为令、长。新莽时曾将令、长改名为“宰”。《汉书》说县满万户者，其长官称令，不满者称长。令、长的职责是掌管一县的治安、刑讼及赋敛徭役等事。令、长之下设丞一名，以主文书、仓库和监狱。 又设尉，专管武事，大县则设左尉 、右尉各一人。汉代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。 作用 郡县制确立后，中央通过考课和监察以加强对地方政权的控制。秦汉之制，郡守于每年秋冬向中央朝廷申报一年的治状，县也同样要上集簿于郡，中央或郡即在这时各对其下属进行考核，有功者可受奖赏或升迁，有过者轻则贬秩，重则免官、服刑。和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡，郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其他官吏。由于自上而下的层层督课，使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，保证了政令的划一性。秦汉的郡县制代替了周的分封制，也即从地方分权演进为干强枝弱的中央集权制，为后来2000年的地方行政体制奠定了坚固的基础。东汉末年，原监察区性质的州转变为郡以上的行政区，地方行政制度始成州郡县三级。隋开皇三年（583）， 罢天下诸郡，以州统县。至元，郡名完全废弃。 郡县制是古代中央集权制在地方政权上的体现，它形成于战国时期。 春秋初期，秦、晋、楚等国往往在新兼并的地方设县。县与卿大夫的封邑不同，是直接隶属于国君的地方行政区域，有利于国君对边远地区的统治。春秋中期以后，设县的国家增多，有的在内陆也设置了县，县开始成为地方行政组织。春秋末期，有的国家又在新得到的边远地区设置了郡。这时的郡，虽然面积比县大，但是由于偏僻荒凉，地广人稀，地位却比县低。进入战国后，郡所辖的地区逐渐繁荣，人口增多，于是在郡的下面分设了县。战国时期，各国先后在边地和内陆设置了郡县，产生了郡统辖县的两级地方行政组织。至此，郡县制开始形成。 郡的长官称“守”，县的长官称“令”，均由国君任免。郡县制使各诸侯国形成了中央、郡、乡一套比较系统的行政机构，对地主阶级实行集权统治起了重要的作用。战国时期，郡县制虽然形成并得到了很大的发展，但由于各国分立，执行情况不尽相同。直到秦统一中国后，为了加强中央集权，才健全了郡县制，进而在全国推广。 郡县制于分封制最大的不同是：郡守于县令由皇帝直接任免，不得世袭。郡县制使君主有效地加强了中央集权，有利于政治的安定和经济的发展。 |
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