城市住宅小区路面停车收费管理形式的探索
发布人：综合计划科 发布日期：2011-11-10浏览次数990次【双击鼠标自动滚屏】
随着经济社会的快速发展，人民群众生活水平不断提高，小汽车作为新一代的代步工具已迅速“涌入”普通居民家庭。车辆的急剧增加，导致城市道路不堪重负，考验着城市化发展过程中缺乏规划前瞻性所带来的城市公共配套设施滞后，造成停车难问题在全市日益突出，特别是住宅小区停车问题也接踵而至，如无序停车破坏绿化带、占据消防安全通道造成堵车等引发了一系列的“并发症”，引发了小区业主之间以及业主和物业之间的重重矛盾，小区停车管理难已给人们的工作、生活带来了很大的影响，成为和谐社区建设的重要障碍，也成为一个不容忽视的城市公共管理问题。我市部分小区已采取收取停车费的方法来疏导缓解停车难问题，由此也引发了一些新情况新矛盾，如何破解车位紧缺的住宅小区停车收费问题已成为价格主管部门的一道难题。为此，积极探索运用收费调节杠杆作用，在住宅小区道路上，实施停车收费的管理形式是贯彻落实《浙江省定价目录》值得研究的课题。
一、温岭市住宅小区私家车和停车泊位基本情况
截止2010年底，温岭市共有123个住宅小区（其中44个小区已成立业主委员会，22个小区实行业主自治管理），据我们对15家物业管理企业的60个住宅小区调查了解，这60个住宅小区中私家车拥有量达10479辆左右，机动车总泊位数8338个（其中450个车位尚出未售），其中地上泊位数2990个（主要是道路或绿地改造），地下泊位数4898个。车辆泊位数仅占车辆数的79.6%,(剔除未出售和移作他用的车位,车辆实际可泊位数仅占车辆数的60%左右)。有37个住宅小区车辆拥有量超过地下、地上总泊位数，其中15个住宅小区更为突出，规划车位加上地面可划道路车位不足实际车辆数的20%。
造成车位紧缺的原因和问题：一是规划缺乏前瞻性，导致城区停车结构失衡。长期以来，我市缺乏一个完整科学、统筹协调的停车发展规划，小区停车公共配套规划建设与快速发展的经济社会不相适应。加上一些已出售的小区车库因道路拥挤进出口极为不便原因，车主为图方便而随意停放小区占道，没有停放车库或将车库移作它用等，使本来紧缺的车位更加紧张，如市区东辉小区等，因路面停车造成车库车辆进出困难，导致车库闲置或移作他用。有的小区住户为了争占车位，纠纷时有发生，有的住户在晚上将车停到了马路边上，占道停车，带来很多安全隐患；有的小区物业管理为了解决停车难问题，不惜损害业主的利益将绿化环境改成停车位，引起小区业主的不满……二是房地产开发公司社会责任意识不强。一些房地产开发公司片面追求企业利益最大化，采取“待价而沽，只售不租”的做法，车库（位）的售价偏高，导致业主因难以承受或感觉价格超过车价不合算而宁愿将车停在拥挤的小区路面。三是路面停车位不收费或收费标准远低于车库价格，且可就近停放等原因，客观上造成了住宅小区地下停车场、停车库的使用率很低，购买率低。四是由于市区车辆拥堵日益加剧，为疏导缓解“停车难、行车难、行路难”问题，我市早已实施市区道路、公共场所停车泊位收费管理，而临近市区的住宅小区停车不收费，有的车主为避免收费支出而将车辆开进居民小区随意停放，加剧了小区停车紧张和公共物业管理间的矛盾冲突纠纷。
二、温岭市住宅小区停车收费管理现状
目前全市仅繁昌花苑和东辉小区在收取停车费，根据温岭市人民政府《关于印发温岭市区机动车停放服务收费管理办法的通知》第七条第(四)项“住宅小区机动车停放，有业主委员会的，由业主委员会根据有关规定自主确定是否收费及标准。未成立业主委员会确需收费的，实行政府指导价管理”的规定，上述两小区收费标准均由业主委员会提出经多数业主通过后确定。收费标准为：繁昌花苑正常使用地面泊位收费标准100元/辆·月，短期使用地面泊位收费标准10元/辆·天，临时使用地面泊位收费标准10元/辆·小时；东辉小区正常使用地面泊位收费标准50元/辆·月，短期使用地面泊位收费标准30元/辆·月，临时使用地上泊位免费。
三、目前住宅小区停车收费管理存在的难点
根据2010年新修订的《浙江省定价目录》，住宅小区机动车停放收费实行政府定价。为此，我们拟订课题进行调研，探索按照《浙江省定价目录》规定，对住宅小区机动车停放收费实施政府定价管理，但在调研过程中我们感到如果实行政府定价管理形式可能给价格管理带来一定的困难，主要反映在：
1.小区内道路车辆停放收费主体难以界定。根据《物权法》第七十三条“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”第七十四条“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。”“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。”“占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”由此可见，小区内道路或绿地改用的车位应属业主共同所有，其收入也应为全体业主。目前住宅小区车位需收费的基本上都是道路或绿地改用的，由于物业企业不是所有权人，业主委员会是一个自治组织，因此停车收费的主体既不是物业企业，也不是业主委员会，应该是全体业主。但目前很多地方都是物业企业在行使收费权，如何准确界定物业企业或其他收费单位有无代理收费权，上级没有明确的认同规定，基层价格主管部门在实际操作中存有一定的管理难度。
2.上级没有统一的监审办法供参考，成本组成项目众说纷纭。对住宅小区机动车停放收费的成本组成，存在着争议，如管理人员费用、办公费用等是否应列入。认为列入的理由是停车需要有人管理秩序，有人就要有办公费用支出。认为不列入的理由是：车辆停放秩序和安全管理是整个小区秩序和安全管理不可分割的组成部分，因而也是物业管理的组成部分，不需另加管理人员实施管理。
3.土地使用费合理性很难把握。由于道路属于全体业主所有，而让一部分有车的人长期占用，给通行的人带来不便，因而占用的应支付一定的费用弥补对无车的业主带来的损失,但土地使用费合理性很难把握。
4.小区实际停车成本很低。从目前两个小区的收费情况来看，停车成本很低,收入并没有专用于停车所产生的成本支出，大部分用于补贴物业费用及小区的公益活动。如某小区，经过业主大会通过，2010年停车服务费的收入43%用于小区的公共设施建设，53%作为物业费的补偿（该小区目前的普通住宅物业服务费由0.60元/平方米·月降至0.36元/平方米·月），其余的为公益活动费用。但从成本合理性的角度来考虑，上述支出除用于道路维护外，都不应列入停车成本。根据《物权法》规定，支出由业主委员会经过业主大会通过即可，我们在成本监审时如将其他支出剔除，势必引起小区业主不满。
5．该不该收费价格主管部门无权确定。小区情况复杂，千差万别，车位紧缺程度、小区业主的经济条件、小区停车服务优劣及业主对收费的认知度等都不同。根据《物权法》第七十六条第（七）项第一款及第二款规定：“有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”“决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”小区道路为全体业主所有，其路面停车收费涉及全体业主的利益，当属共有和共同管理权利的其他重大事项。因此，小区道路停车是否收费应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，收费标准的高低及用途均应由业主自主确定。实质上，目前诸多小区对停车是否需收费存在争议，价格主管部门在对特定小区收费定价时必须有充足的小区业主同意收费的依据，如果把握不好，容易陷入矛盾的漩涡中。
四、住宅小区路面停车收费管理形式探索
（一）改革住宅小区路面停车收费定价管理形式，将政府定价改为业主委员会成立前政府指导价和成立后的市场调节价。
一直以来，住宅小区路面停车收费未列入《定价目录》，针对住宅小区停车困难现状，利用价格杠杆疏导缓解停车管理难现状，因而，自2010年9月1日始，《浙江省定价目录》将住宅小区路面停车收费列为政府定价目录，不失为一项创新举措。但此管理形式对价格主管部门来说实际操作比较困难，因为住宅小区停车收费比较敏感，且争议较多，稍有不慎，可能将自己推向矛盾的风口浪尖，处于被动状态。为此，我们建议改革住宅小区路面停车收费定价管理形式，将定价形式从政府定价改为业主委员会成立前实行政府指导价、业主委员会成立后实行市场调节价的形式。即业主委员会成立前的住宅小区停车收费实行政府指导价。由价格主管部门根据区域、车位紧缺程度等因素，将停车收费分等定级，确定各等级的基准价格和浮动幅度，并向社会公布。各住宅小区可在价格主管部门确定的基准价和浮动幅度内，根据《物权法》等有关规定程序确定收费与否及具体的收费标准，并报价格主管部门备案。业主委员会成立后，住宅小区的停车收费实行市场调节价。由小区业主根据小区车位紧缺程度、区域条件、业主的经济条件等自主确定。这样能够真正体现“重大事项由应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”的规范化管理，同时根据各小区的停车现状变化适时调整价格，能够充分发挥价格杠杆的调节作用。
（二）正确理解住宅小区路面停车收费的性质，确定停车收费的名称。小区道路属于全体业主所有，在路面停车，影响其他业主的通行，损害了无车业主的利益，车主支付一定的费用，是对无车业主的补偿。根据《浙江省物业服务收费管理实施办法（试行）》，第六条“本办法所指的物业服务应当包括以下内容：…（四）公共秩序维护和协助做好管理区域内的安全防范工作”的规定，停车秩序维护和协助做好管理区域内的安全防范工作也是物业管理的一项内容，应由物业公司承担，因而不存在管理人员支出问题。且住宅小区机动车停放实施收费，主要是为了解决住宅小区停车难和乱停放的公共环境秩序管理问题，而不应以营利为目的。因此，此费用实质上是占用道路收费，收费项目名称应为车位占用费（或占道费）。
（三）改变住宅小区路面停车收费的定价方法。一般情况下制定商品和服务价格都以成本为基础，考虑市场供求和经济发展状况及社会承受能力等因素确定，但住宅小区路面停车有其特殊性，因为真正停车产生的费用很低，车位的占用费用也很难把握。如按一般方法制定，容易引起业主的不满，价格主管部门也难以解释。因此有必要改变作价方式，避开成本，统一制定全市性的指导价标准，即根据区域、车位紧张程度确定等级标准、然后参照目前已成功收费的住宅小区收费标准，制定不同等级的基准收费标准和浮动幅度。
（四）探索住宅小区路面停车收费的定价形式，采用抽象行政行为，可以避免因具体行政行为可能带来的诉讼。
1．根据《物权法》规定，住宅小区路面为全体业主所有，但全体业主不可能作为直接收费主体来申报，而委托收费，其内部的手续较繁琐，上级也没有明确规定，价格主管部门在受理时可能会因理解不一，出现收费主体不恰当争执现象，从依法行政角度来思考，为避免因收费主体不恰当性的争执出现，应尽量采用抽象行政行为。
2．采用抽象行政行为，所定的标准在一定区域内均适用，可能会引起不收费的小区车主的反感,因而尽量注明特定小区是否需要收费，由各住宅小区根据本小区的实际，按《物权法》等规定确定。
3.理顺收费主体与收费管理实施者的权责关系。根据《物权法》第七十三条、第七十四条规定，依据《浙江省物业服务收费管理实施办法（试行）》，第六条的规定。住宅小区停车占道收费主体是全体业主所有权利人，而管理的职责是物业服务管理公司；业委会是个自治组织，主要职能是协调住宅小区业主与物业服务管理公司间或与政府社会公共管理的关系协调等。作为收费主体的全体业主所有权利人，可通过业委会委托物业服务管理公司代理收费，这样有利于收费、服务、维护、管理职能的统一，避免交叉收费、服务、维护、管理，互相推诿职责，引起纠纷争执，影响和谐社区建设。收入全部上交业委会，按有关规定制定收支分配管理制度。
（五）指导业主委员会成立后市场调节价的收费标准确定。温岭市目前只有两个车位比较紧缺的住宅小区实施停车收费，收费标准由业主委员会提出经多数业主同意后确定。刚开始实行时许多业主不理解，引起一系列纠纷矛盾，经过业主委员会的努力及一段时间的磨合，现在小区停车秩序井然，业主反映较好。他们的成功经验主要是：一是业主委员会成员在小区中享有很高的威信。两个小区业主委员会成员大多在一些部门担任要职，平时在群众中就有一定的威望，他们无私奉献，不图报酬，赢得小区业主的信赖。二是财务的公开透明。虽然小区对这块财务不健全或没有建帐，但业主委员会对收入或每一笔支出均经业主委员会成员核实后公布于众，使每个业主都能了解开支情况。价格主管部门可对各地住宅小区停车占道收费管理方式的成功经验加以总结介绍推广，以指导住宅小区停车收费标准的制定。
（六）鼓励住宅小区实行错时对外临时泊车开放，缓解城市道路交通拥堵，减轻城区道路“停车难、行车难、行路难”压力，充分利用有限的泊车资源，通过小区公共场所临时泊车收费杠杆调节，发挥出高效周转利用的效率，兼顾发挥政府、社会、民众、车主间利益相关人的权益利导，促使住宅小区公共场所资源融入城市化大环境格局管理，提高城市形象和市民素质，达到城市公共交通秩序管理的最优化。
市发改局课题组：陈宗明 李美英 陈巧玲
执笔：李美英
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