存量资产是指某一主体所拥有的全部可确指的资产。某一主体可包括政府、政府委办局、国有企业、民营企业。本文所指存量资产盘活仅限于权属归属于地方政府及国有企业的资产。
近年来，近年来伴随着中国新型城镇化的进程和边际效应的影响，住房建设领域，已经从“大拆大建”的增量发展模式向“老旧小区改造、整治提升类城市更新、经常性整治提升类城中村等”存量发展模式转变；无独有偶，基础设施建设领域经历了改革开发以来的快速增长和爆发后，形成了大批存量基础设施资产，如何激发存量资产的潜能和再融资能力，对提升运营管理能力、拓宽投融资渠道、存量资产和新增投资良性循环、降低相关主体的负债水平和债务风险，具有重要的意义。因此盘活存量资产，扩大有效投资，成为新时期各级政府重点关注的高质量发展路径之一。一、从领域上看，存量资产盘活主要指基础设施资产，具体包括如下：
1. 经营性或准确经营性基础设施。
交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施；
生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。2. 存量和改扩建有机结合的项目资产。
综合交通枢纽改造以及地上地下空间综合开发。
工业企业退城进园。
污水处理厂下沉。
地铁上盖物业。
公共交通用地综合开发等。
3. 长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产。
老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地；
老旧小区、街区改造；
国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。
二、从区域上看，存量资产盘活主要支持的区域包括：
1. 建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区。
2. 地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区。
3. 京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略以及推动海南自由贸易港建设等。
三、中央预算内投资、地方政府专项债券优先支持盘活存量回收资金投入的新项目，盘活存量资产回收资金拟投入新项目建设的，优先支持领域：
1. 综合交通和物流枢纽、大型清洁能源基地、环境基础设施、“一老一小”等重点领域项目。PPP是地方政府除一般债和专项债以外的唯一一个拥有着诸多部门规章约束着的政府合规举债模式，具备一定的系统性法律合规体系，PPP也是国际上公认的公私合营最为有效的途径之一。自2014年PPP元年以来，PPP模式对于国内基础设施补短板和提质升级做出了巨大贡献。PPP模式在国内又分为狭义和广义，广义PPP主要参照国办发〔2015〕42号文，一切符合合规要求的政企合作模式都可以称作PPP；狭义PPP源于财金〔2014〕76号文，是财政部通过项目库和两评一案等监管审批手段加以约束的政企合作项目范畴。现阶段，狭义PPP模式暂缓，笔者认为，国家的主基调是回归政企合作的核心本质和内在逻辑，按照项目属性和资金平衡逻辑，适宜以何种模式实施就采用何种模式，避免通过狭义PPP的外衣去掩盖项目本身或地方财力收不抵支的事实，经济发展和项目推进切勿脱实向虚，避免结构性风险的发生。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）提出：运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。
如PPP重新启动，可用于存量资产盘活的主要模式包括TOT、ROT、OM以及MC等，即使PPP模式取缔，现阶段的特许经营、国资转让的相关政策要求基本上可以满足存量盘活的需求。按照国办发〔2015〕42号文，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。即在广义PPP范畴里包含了特许经营模式，而且是与财政部狭义PPP相并行和独立的。《招标投标法实施条例》第九条规定“可以不进行招标”情形的第（三）项“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”。行政法规层面，针对两标并一标的描述也仅仅是针对特许经营，而非狭义PPP，狭义PPP的两标并一标也仅仅是在财金[2016]90号文这样一个部门通知里有所提及，最终的落脚点还是要符合《招标投标法实施条例》第九条的范围。因此，从两标并一标的角度，特许经营是在政府行政法规中提及的模式，而狭义PPP并没有在行政法规中体现。故此，特许经营是写进行政法规的，也是与PPP平行的一种政企模式，特许经营的主要交易逻辑：政府授权实施机构，按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》相关要求，采用“特许经营”模式通过公开招标方式确定社会资本方，社会资本中标后，自行或组建项目公司作为项目的特许经营权人，与实施机构签订特许经营协议，并按照特许经营协议约定负责项目投资、融资、设计、建设、运营及移交等工作。项目公司通过项目用户付费、配套设施经营性收入、政府可行性缺口补贴等收回投资并获得合理回报。（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；即BOT、ROT、TOT。（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府； 即BOOT、ROOT。（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营； 即BTO、RTO。特许经营与狭义PPP的本质区别是特许经营中政府和企业是垂直关系，一般需要企业自行成立项目公司；而狭义PPP模式中更强调政府与企业共享利益、分担风险，一般需要政府授权地方国企作为出资代表与社会共同组建项目公司。按照特许经营的逻辑，存量资产转让或者授予社会资本改扩建并运营等方式，完全可以采取特许经营模式。基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。优先支持百货商场、购物中心、农贸市场等城乡商业网点项目，保障基本民生的社区商业项目发行基础设施REITs。项目发起人（原始权益人）应为持有消费基础设施、开展相关业务的独立法人主体，不得从事商品住宅开发业务。发起人（原始权益人）应利用回收资金加大便民商业、智慧商圈、数字化转型投资力度。严禁规避房地产调控要求，不得为商品住宅开发项目变相融资。存量基础设施REITs产品，涵盖收费公路、产业园区、污水处理、仓储物流、清洁能源、保障性租赁住房等多种资产类型，募集资金重点用于科技创新、绿色发展和民生等补短板领域。REITs试点范围正在逐步覆盖到新能源、水利、新基建等基础设施领域；保障性租赁住房板块；市场化的长租房及商业不动产等领域。
积极采用采用“公募基金+ABS”的契约型公募REITs，治理结构以基金管理人为主导，原始权益人参与，同时采用外部管理模式，相关制度安排既有利于保护投资人利益，又有利于发挥原始权益人运营能力优势。畅通从Pre-REITs培育孵化、运营提质到公募REITs上市的渠道机制，积极探索建立多层次REITs市场。
存量资产盘活很多情况下针对的是低效无效资产和长期处于闲置状态的资产，对市场的吸引力较小，基本是无法通过项目本身的收益覆盖前期资金投入，因此政府以其他资源补偿存量资产盘活的方式，才能激发社会资本参与资产盘活的积极性。由政府梳理所属区域内可配置于社会资本的资源，主要指矿产资源（河砂、砂石矿、煤矿、金属矿、页岩气等）、具备稳定收益的存量资产（包括水厂、供暖、房产等）等，社会资本自行或与地方国企共同获取优质资源的开发利用和运营收益的权利，通过资源价值的挖掘和开发，弥补在资产盘活领域的的低效投入，整体上实现资金平衡。与EOD中的肥瘦搭配的理念是一致的。
即资源补偿模式无法像片区开发或EOD那样，将若干个项目打包成一个项目由一个主体实施，基本逻辑是社会资本为政府在某些项目（称为被补偿项目）付出了成本、代价或做出贡献，在另外一些领域和项目（称为补偿项目）通过技术操作获取资源和资产，补偿项目的资源资产的开发收入足以覆盖其本身投资和被补偿项目中社会资本付出的成本和代价。可以积极探索将资源资产的招拍挂与存量资产盘活项目合理打包，创新合作模式和交易结构，畅通资金路径。1.资源的获取规避不了公开招采的程序，在资源获取方面存在较大不确定性。需要约定未成功获取资源的处理机制。2.资源的开发存在空间规划、生态红线、报建手续、市场销售等方面的风险，需要前提深入论证分析，做好风险防控措施。
3.政府配置的资源未必都是优质的资源，受信息不对称影响，补偿项目可能会演变成被补偿项目，进一步加剧社会资本的资金回收风险。
上述主要针对存量资产盘活的交易结构和合作模式进行论述，下文主要针对存量资产盘活底层资产即项目本身如何激发资产效能，增收创效，实现资产—资金—资本的良性循环。
1. 优化功能和多业态组合。这类资产本项存在一定的收入来源，但是伴随着信息化智能化的发展，主体功能效率逐渐减低，亟需升级和优化，探索多种收入来源，增强项目的市场经营属性。比如，政府还贷高速公路或者社会资本特许经营高速公路，运营期后通行费收入未达到工可或实施方案预期，通过充分挖掘服务区分布式光伏来节约运营期能源成本或并网发电增加收入；建设充电桩增收；引导政府在沿线规划产业园区、文旅景区或矿产资源，进而诱导增项目车流量和通行费收入；打包沿线高标准农田或耕地占补平衡项目，吸纳农用地指标交易收入。2. 存量资产改扩建。即通过资产改建、扩建等，与存量资产的既有状态相结合，实现存量资产功能的延伸，激发其潜力，实现资产价值提升。比比如，在综合交通枢纽改造以及地上地下空间综合开发、工业企业退城进园、污水处理厂下沉、地铁上盖物业、公共交通用地综合开发、保障性住房等领域，将存量资产与改扩建打包实施，二者之间存在空间或产业链条上的关联，通过改扩建实施提升存量资产的改造提升、功能升级和业态布局优化，通过提升改造水电路其等配套设施或者打通衣食住行等便利性和通达性等方面，提高资产利用价值和创收能力。1. 适应市场趋势，迎合市场需求。此类资产一般是长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，原始规划的功能已无法适应新需求或者原始功能所面对的市场已经严重供需失衡，亟需通过改变使用功能去适应外部环境的变化。比如，老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地；老旧小区、街区改造；国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产，甚至是一些地方国企掌握的商住地产、工业仓储或产业地产、废弃矿山等，可引入专业的咨询机构，进行策划包装和再定位，政府通过规划引导、政策支持、营商环境打造、完善公共和商业配套等方式，引导市场化主体完成项目的转型升级，赋予存量资产新的生命力和创收点。
大连市甘井子区石灰石矿及周边改造项目位于大连主城地理几何中心，向南连接主城核心区，向北连接新机场商务区和金普新区。西侧有轻轨3号线，东侧有地铁5号线，南北光明路延长线连接大连湾海底隧道。
项目拟对石灰石矿坑进行综合治理和开发，利用矿坑独特的自然风貌和深厚的工业风格，以突显优势资源禀赋、彰显城市工业历史文脉、补齐产业发展短板为主要方向，打造工业遗址改造项目新名片，打造成为大连地区矿山治理修复的标杆和典范。
项目建设内容包括矿坑地质公园、特色矿坑酒店、工业博物馆、矿坑商场以及矿坑体育公园等以自然生态、工业历史为主题的文化旅游体育商业综合体、居住、公服配套等。
2. 抢占政策红利，紧抓产业用地便利。盘活长期闲置存量资产，在用地要素保障、产权办理以及税收优惠等方面，国家发布了很多支持政策，充分运用这些政策红利去谋划项目，有助于节约前期获取成本和资金投入，提高项目市场化融资的能力。
比如《产业用地政策指引》等
一、保障性租赁住房的政策便利：
1. 用地性质：
主要利用存量土地和房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设。土地性质主要包括集体经营性建设用地、企事业单位自有土地（不补缴土地款）、产业园区配套用地（占产业园区面积比例不超过15%）、新供应国有建设用地。
2. 土地获取方式：
保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应。允许将非居住存量房屋改建为保障性租赁住房，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。商住地产开发项目可将保障性租赁住房作为配建条件纳入土地出让合同。
3. 政策红利：
中央对符合规定的保障性租赁住房建设任务予以补助；非居住用地适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策，用水、用电、用气价格按照居民标准执行。
4. 可融性强：
鼓励国家开发银行为保障性租赁住房提供长期信贷支持；支持保险资金通过直接投资或认购债权投资计划、股权投资计划、保险私募基金等方式，提供长期资金支持；支持信托公司依法合规参与保障性租赁住房建设运营；通过应收租金、集体经营性建设用地使用权等抵质押贷款业务以及发挥政府性融资担保机构提供增信支持等方式提高贷款的可获取性；鼓励通过公司债券、非金融企业债务融资工具等债券融资以及银行业金融机构发行金融债券等方式，募集资金用于保障性租赁住房；鼓励保障性租赁住房纳入基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）；银行业金融机构审贷条件是取得保障性租赁住房项目认定书；保障性租赁住房贷款不纳入银行业金融机构房地产贷款集中度管理。
鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。以此类推，符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。都是可以按照规定使用集体经营性建设用地的。国土空间规划确定的城镇开发边界外的经营性营地项目，其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区、营区、商务俱乐部、木屋住宿区等功能区可与农村公益事业合并实施，依法使用集体建设用地，其营区、商务俱乐部、木屋住宿区等功能区应优先安排使用存量建设用地，不得变相用于房地产开发。
鼓励依法盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅等资源。通过全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等方式有效盘活利用存量建设用地用于乡村民宿建设，探索灵活多样的供地方式。鼓励农村集体经济组织以自营、出租、入股、联营等方式依法使用农村集体建设用地建设乡村民宿。医疗卫生用地、社会福利用地可用于建设医养结合项目。允许盘活利用城镇现有空闲商业用房、厂房、校舍、办公用房、培训设施及其他设施提供医养结合服务，并适用过渡期政策，五年内继续按原用途和权利类型使用土地。允许和鼓励农村集体建设用地用于医养结合项目建设。支持物流仓储用地以长期租赁或先租后让、租让结合的方式供应。鼓励地方政府盘活存量土地和闲置土地资源用于物流设施建设。支持物流企业利用自有土地进行物流基础设施升级改造。支持依法合规利用铁路划拨用地、集体建设用地建设物流基础设施。鼓励地方结合实际情况依法利用存量集体土地通过作价入股、收益共享等机制，参与新能源项目融合共建。主要是指在短期内无法转让或出售、处置的资产，以商住房屋、工业厂房、集体土地房屋、林场林权等为主，通过市场化租赁、委托运营、授权经营等方式，引入专业化市场主体，有效规划和布局，通过招商引资和精细化运营管理，实现长期稳定的经营性现金流和运营净收益，待项目收入稳定后，通过资产证券化、产权转让、资产转让、股权转让、兼并重组、作价出资等方式，腾挪资金用于新项目建设。
比如，长租房俗称'长租公寓'，是房地产三级市场一个新兴的行业，是指房地产开发运营企业通过开发运营、资产托管、运营服务以及代建运营等方式，自行开发或者租赁存量房屋（存量资产）进行装修改造和升级，再出租给市场化主体，产权归属于开发商或原始权利人，租户拥有长期使用权等用益物权。通过长租公寓的策划实施，发挥资产效能和价值。
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