永久基本农田

• 虽然我国国土总面积仅次于俄罗斯和加拿大，居世界第三位。但按人均占土地资源论，在面积居世界前12位的国家中，中国居第11位。中国人均占有的土地资源，只相当于澳大利亚的1/58、加拿大的1/48、俄罗斯的1/15、巴西的1/7、美国的1/5。
• 中国耕地总面积为1.282亿公顷，居世界第四。人均耕地世界平均水平0.206公顷约3.1亩，中国0.097公顷约1.5亩（之前数据分别是4.8亩和1.3亩），中国人均耕地面积在195个国家中排名第118名，用占世界7%的耕地，养活了占世界18%的人口。
• 国务院于1991年确定每年6月25日为“全国土地日”，使中国成为世界上第一个为保护土地而设立专门纪念日的国家。

永久基本农田作为农业农村发展不可或缺的一部分，对其进行保护是确保我国粮食安全与生态文明体制改革的重要措施。

永久基本农田法律制度的完善是“藏粮于地”目标与“十四五规划”实现的重要依托，目前制度规范中仍存在永久基本农田与基本农田的混用表述。永久基本农田与基本农田并无迥异，来自耕地。

广西北海绿色田园

相关概念

永久基本农田概念

按照一定时期人口和经济社会发展对农产品需求确定的不得擅自占用或改变用途的耕地。

相关政策的提出

1. 永久基本农田在2008年中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中首次提出正式提出，要坚持最严格耕地保护制度， “划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。
2. 在永久基本农田提出之前，我们国家最先提出的是基本农田的概念。1998年12月27日中华人民共和国国务院令第257号发布《基本农田保护条例》，2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》做出了修订。
3. 2013年9月13日原国土资源部农业 部发布《关于划定基本农田实行永久保护的通知》就如何巩固永久基本农田划定成果、如何推 进永久基本农田建设、如何加强永久基本农田管 理、如何做好永久基本农田补划、如何健全永久基本农田保护机制、如何强化永久基本农田特殊保 护保障措施作了充分说明。2013年9月和12月就加快建设基本农田数据库作了相关工作部署， 明确地方成果汇交时间点。
4. 2014年2月原国土资源部发布《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，提出要毫不动摇坚持耕地保护红线，强化土地用途管制，确保耕地数量和质量，加 强土地执法督察，落实共同责任，建立耕地长效保护机制；2014年4 原国土资源部耕地保护司又开展永久基本农田划定同口径的调研。10月18日中国国土资源部、中国农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，要求在已有划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。
5. 2015年1月5日，中国国土资源部、中国农业部在北京联合召开视频会议，部署耕地保护工作重大行动——落实永久基本农田划定和规范设施农用地管理工作。4月原国土资源部办公厅、原农业部发布《关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》，其中涉及内蒙古的呼和浩特市和包头市，同时发布《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》。5月，中国国土资源部、农业部下发通知，中国106个重点城市周边将划定永久基本农田。
6. 2016年6月，原国土资源部在抽查全国耕地红线保护落实工作之 后，发布了《全国土地利用总体规划纲要( 2006-2020年) 调整方案》，提出在坚持最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度的前提下，对土地利用规划进行微调，加快生态文明建设步伐。8月4日，国土资源部、农业部联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》，对全面完成永久基本农田划定工作加强特殊保护，作出部署。
7. 2018年2月，国土资源部印发《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》，以守住永久基本农田控制线为目标，以建立健全“划、建、管、补、护”长效机制为重点，巩固永久基本农田划定成果，完善保护措施，提高监管水平，确保到2020年，全国永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，基本形成保护有力、建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局。2018年8月31日发布的《中华人民共和国土壤污染防 治法》规定，中国总体上将土壤分为农业用地和建设用地，农业用地可依照土壤污染程度分为三级：优先保护类、安全利用类和严格管控类。为保障农村农业稳定和粮食安全，将优先保护类耕地划为永久基本农田，这是对1993年确立的基本农田保护制度的更新和更高要求，一经划定则永久严格保护。因此永久基本农田保护线划定，其工作重点在于保证基本农田用途，即农地农用。
8. 2019年《自然资源部、农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》第四点“全面清理划定不实问题”、第五点“依法处置违法违规建设占用问题”均指出应依照《基本农田保护条例》进行查处，追究责任。2019年11月，中办、国办《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》规定按照保质保量要求划定永久基本农田。依据耕地现状分布， 根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上， 按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本 农田面积不减、质量提升、布局稳定。
9. 2020年《中共中央、国务院发布抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》指出要确保继续永久基本农田保护红线和耕地的坚守。严禁违规占用耕地绿化造林、超标准建设绿色通道、违规占用耕地挖湖造景、占用永久基本农田扩大自然保护地、违规占用耕地从事非农建设、违法违规批地用地，并将这些违规占用永久基本农田等“非农化”行为纳入省级政府耕地保护责任目标考核内容。

10.2021年“中央一号文件”第九条提出了要明确耕地与永久基本农田不同的管制目标与管制强度，并且永久基本农田主要用于口粮生产；2021年11月，《“十四五”推进农业农村现代化规划》明确耕地利用优先序,永久基本农田重点用于发展粮食生产,特别是保障稻谷、小麦、玉米等谷物种植。强化土地流转用途监管。 推进高标准农田建设。

11.“十四五”规划和2035年远景目标纲要同样强调“坚持最严格的耕地保护制度”“遏制耕地'非农化’、防止'非粮化’”“严守耕地红线和永久基本农田控制线”等重要规定，实质上是对增强农业综合生产能力、实施粮食 安全战略提出了更高要求。

国家层面涉及永久基本农田的主要规范性文件，冉曾红

永久基本农田与基本农田的关系

《中华人民共和国土地管理法》（2020年1月1日起实施），该版修正案以“永久基本农田”字眼全面替代了第二次修正案中的“基本农田”。因此，“永久基本农田”是在“基本农田”概念基础上提出来的，它既不是在原有基本农田中挑选的一定比例的优质基本农田，也不是永远不能占用的基本农田。

目前的永久基本农田就是人们常说的基本农田，加上“永久”两字，体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田的高度重视，体现的是严格保护的态度。

永久基本农田的划定

永久基本农田的划定和管护，必须采取经济、技术、行政、法律等综合手段，加强管理，以实现永久基本农田的质量、数量、生态等全方面管护。

划定基本农田保护区的技术规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院农业行政主管部门制定。

永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。

什么样的耕地可以划为永久基本农田？

2020 年1 月起实施的《土地管理法》（第三次修正）规定，下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：

（一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；

（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；

（三）蔬菜生产基地；

（四）农业科研、教学试验田；

（五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。

什么样的耕地不可以划为永久基本农田？

需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。

永久基本农田的占用

基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。

什么是基本农田？

根据《基本农田保护条例》规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

基本农田是耕地的一部分，而且主要是高产优质的那一部分耕地。一般而言，划入基本农田保护区的耕地都是基本农田。

新修改的《土地管理法》《乡村振兴促进法》，将现有的基本农田的术语全部替换为永久基本农田。因此，随着法律的完善，基本农田将彻底被永久基本农田替代。

基本农田保护区

是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上一级人民政府监督实施。

安徽省铜陵市义安区老洲乡房前屋后田野耕地

什么是耕地？

按照《土地利用现状分类》（ GB/T 21010—2017 ）规定耕地是指：

• 种植农作物的土地，包括熟地、新开发整理复垦地、休闲地、轮歇地草田轮作地；
• 以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；
• 平均每年保证收获一季的已垦滩涂和海涂。
• 耕地中还包括南方宽小于一米，北方宽小于两米的沟、渠、路和田埂。
• 耕地又可分为灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地五种。

国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，根据《国土空间调查、规划、用途管制 用地用海分类指南》，耕地又分为水田、水浇地、旱地三类。

国土空间调查、规划、用途管制 用地用海分类指南

国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。永久基本农田来自于耕地。

永久基本农田与耕地的比例关系

各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。

一般耕地

永久基本农田之外的耕地，都属于一般耕地。包括规划确定为农业使用的耕地后备资源（永久基本农田储备区）、坡度大于25度但未列入生态退耕范围的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地。

耕地保护制度

永久基本农田保护制度

对基本农田实行永久性保护，即无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作它用的基本农田。永久基本农田的保护方针，全面规划、合理利用、用养结合、严格保护。

2021年修订的《乡村振兴促进法》第十四条明确了我国实行永久基本农田保护制度。

2022年1月4日，《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提出：落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。

破坏耕地行为的表现形式有哪些?

(1)占用耕地建窑、建坟的；

(2)未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、开矿、取土等使土地种植条件遭到破坏的；

(3)因开发土地而造成土地荒漠化、盐渍化的。

耕地“五个不得”

为严格管控一般耕地转为其他农用地，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发[2021]166号）提出了“五个不得”要求：

一是不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮。

二是不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模。

三是不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外,以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带。

四是未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化。

五是未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。

制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”

《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）凡2020年9月10日以后发生的违法违规占用耕地及永久基本农田“非农化”行为，均属于顶风违法违规建设问题。

《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）凡2020年11月4日以后发生的违法违规改变耕地用途的“非粮化”行为，均属于顶风违法违规问题。

基本农田保护'五不准'制度

• 不准非农建设占用基本农田(法律规定的除外)；
• 不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划减少基本农田面积；
• 不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；
• 不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；
• 不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

耕地保护措施

什么是耕地“进出平衡”？

2021年11月27日自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发[2021]166号）规定，改进和规范建设占用耕地占补平衡制度，耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。过渡期内，继续执行跨省域补充耕地国家统筹政策，补充耕地指标优先考虑耕地保护成效突出的革命老区、民族地区、边疆地区和脱贫地区。鼓励支持脱贫地区光伏项目在戈壁、荒漠等地区建设，不得新增占用耕地建设光伏项目。

除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

优化完善增减挂钩节余指标跨省域调剂政策

　　按照《自然资源部 财政部 国家乡村振兴局关于印发〈巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法〉的通知》（自然资发〔2021〕178号），支持原“三区三州”及其他深度贫困县、国家乡村振兴重点帮扶县所在省份，优先按照东西部协作和对口支援关系开展增减挂钩节余指标跨省域调剂。对其他脱贫地区继续实施城乡建设用地增减挂钩节余指标省域内交易政策。同时，工矿废弃地复垦利用政策已到期，政策到期后不再新增项目，但符合条件的工矿废弃地可纳入增减挂钩实施。

延续建设占用永久基本农田预审政策

　　2024年1月2日前，原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目，确实难以避让永久基本农田的，可纳入重大建设项目范围，由省级自然资源主管部门办理用地预审，并按照规定办理农用地转用和土地征收。

违规与处罚

违规占用耕地/永久基本农田处罚

（1）违规占用永久基本农田建房

《土地管理法》第77条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，

对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；

对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；

对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

《土地管理法》第78条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。

因此，不管是农村村民还是其他主体非法占用永久基本农田建房，均面临限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施等处罚。

（2）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”

《刑法》第342条规定：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，即行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者其他非农业建设，造成种植条件严重毁坏或者严重污染，涉嫌非法占用农用地罪，要依法追究刑事责任。

《土地管理法》及最新出台的实施条例规定：非法占用“永久基本农田”用作建设用地，有关部门将根据具体违法类型，按占用面积处以每平方米100至1000元的罚款，比如，非法占用10亩永久基本农田，如果按每最高平方米1000元计算，罚款将高达667万元。