在清政府“闭关锁国”的宏观经济政策以及应对世界经济变化的条件下，广州十三行制度是在明代市舶司制度的基础上，实行的官控商营外贸制度。
为什么就广州“一口通商”
早在汉代，中国就开始同东欧，尤其是对西亚的贸易，但是海上贸易的发展远远落后于西域的丝绸之路。伴随着中西文化交流、经济往来和沿海港口商埠的发展，海上交通日益发达。
广州（古代称番禺）是广东的省会，位于珠江三角洲腹地。广州以下，以珠江直通南海，港口宽广，河网密布，百川汇流。由广州港进入南海，西行至印度洋，可通向西亚、北非和南欧诸国；南行至东南亚，可经太平洋，与美洲各国往来。于是，它也顺理成章地成为了中国对外贸易的南门。
北宋初年，广州已是外贸重镇，宋代又在唐代市舶使的基础上，设立了市舶司，负责管理对外贸易。市舶司是一个集海关和贸易为一体的外贸管理机构，其经济职能包括：阅货、抽解、禁榷、 和 ( 博) 买、向中央纲运交纳钱物、治理港口和修筑城池。
十七世纪末，大清帝国进入康熙盛世，1683年收复台湾，康熙帝为振兴经济，下令废除明以来300多年的海禁，允许中外商人往来。清朝政府于1685年在东南沿海设立粤、闽、江、浙四大海关。同年，粤海关在广州正式成立。
四大海关在中国南方通商之后，触动了资本主义的逐利神经。自资产阶级革命以来，西方各国为了扩大市场，寻求资源，都在努力开拓市场，他们在中国却看到了前所未有的商机和良好的商业环境，东西方之间频繁的商业和贸易联系已成为不可阻挡的强大趋势。
封建社会的中国，一直以“天朝上国”的概念自居，反映在贸易制度中，即“四夷来朝”的朝贡制度。清朝东西两洋诸蕃来朝，蕃商同来，实行“贡舶贸易”，每国在一个口岸登陆，首先是接受方便，其次是管理方便。
但是，至乾隆二十二年（1757年），清政府宣布，所有外国商船只准在广州停靠、交易，沿海的海关对西方国家一律关闭。当时，中西政治、经济、文化交流都集中在广州。它是清代对外贸易历史上划时代的变革。这使得中国的“闭关锁国”政策和广州十三行的对外贸易政策延续了一百多年，直到鸦片战争爆发。
为什么清王朝在开禁、闭关的同时，仍保留广州为全国唯一的海上外贸口岸？在四口通商之后，外国商人屡次违反清政府的禁令，并有“移市入浙”的倾向，企图直接打开中国丝茶产地的市场，把宁波变成另一个澳门；贸易之外的文化冲突也存在，且愈演愈烈，这一状况令清政府感到不安，认为江浙是华夏文化和礼教的国度，物产丰富，若渗入外国势力，将对其统治不利。
另外，四口通商时期，粤海关80%以上的商船停靠在广州港，广州是世界各国与中国贸易的集散地，其它三个地方只是附属机构；广州有完善的洋行制度和经商奇才，更重要的是，粤海关的海防也比浙海关坚固，有利于防范外国投资者，保证巨额税收。于是，乾隆皇帝第一次下令增加浙海关税赋，以抵挡外国商船北上，使其无利可图，返回广东。但是这一举措仍然无效。所以清政府宣布彻底关闭闽、浙、江三省海关，只保留粤海关对外通商。广州从此成为全国唯一的海上外贸口岸。
“十三行”是什么
十三行在明代就有了，它的前身是牙行，三行的位置则是在怀远驿。明末清初，海外贸易活动有限，主要是朝贡贸易，自洪武初年设立舶司至明末，海外贸易主要受官府控制。城市舶司是官府管理贸易的机构，主要负责沿海几个城市和城市之间的朝贡贸易，对民间的商业贸易管理极为严格。
但是，随着手工业和农业生产活动的日益活跃，商业活动日益繁荣，外国商人不断地冲击着海禁。州府是当时对外贸易的重要门户，海外贸易日益兴盛。清政府长期以来一直是“闭关锁国”，没有形成完善的贸易体制。开国之初，西方船只大量来港，组织混乱，外国船只在港外拥挤，官员无法控制局势，也给商人带来了巨大的经济损失。
当清政府无法直接控制对外贸易时，一个更有效的手段就出现了。海岸经济的繁荣，造就了许多有才干的商人。从广东、福建、安徽等地来的商人，与外国商人长期往来，得到了外国商人的信赖，1686年，也就是设立粤海关的第二年，广东政府招募了有实力的商人，确立了十三家，称为十三行。
这个名字并不反映商人的实际数目，历史上洋行的数目最多时有几个十家，最少时有四五家。只是约定俗成的十三行，成为广州外贸洋行的统称。“十三行”是在明代市舶司制度基础上确立的新型官控商营制度。
这种制度赋予行商独占的权力，让他们以官府的名义从事对外贸易，代表粤海关征收关税。但是十三行没有行政权，这是清政府在调整“闭关锁国”政策和外方压力矛盾下的权宜之计。十三行制度在特定的历史条件下，促进了对外贸易的繁荣和社会的发展。
清廷的傲慢
在管理外国人方面，广州当局认为，贸易已经成为给洋人的一种恩赐，而不是特有权利。在1792年乾隆给英王乔治三世的一封信中写道：天朝丰盈，无所不有，原不藉外夷货物以通有无。
洋人在此恩惠思想的指导下，有责任规范自己的行为，服从某些行为规范。1759年两广总督李侍尧颁布了《五规》，后来又修改为《八规》，1810年嘉庆皇帝又颁布了《八规》，19世纪时又再次重申了《八规》，最后形成了行为规范：
船只停泊，不得入虎门；妇女、枪炮、戈矛及其他任何武器不准带入商馆；行商不得拖欠债款；外商不得雇用华籍仆役；洋人不得乘轿；夷人不得到河边划船游乐；洋人不得呈递禀帖，必须由行商转呈；抵达之船不得在口外游荡，必须直入黄浦。
洋人在指定季节后不能再在广州逗留，必须在货物卖完、装船后，返回或到澳门去。这种制度常由通事带入商馆传阅，威慑夷人，显露大清皇帝不可一世的威严。虽然管束洋人的规则给这些商人带来了不便，但在中国能快速赚钱的观念却缓解了他们暂时的痛苦。
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