【内容摘要】：当前，我国电子政务发展正步入深水区。电子政务工程建设已取得了实质性的进展，但是在发展电子政务过程中，仍然有许多转变值得我们思考，其发展方向仍值得我们深入思考。
电子政务的英文名为e-government,直译应为"电子政府",电子政府是电子政务的形象化描述,电子政务是指各级政府机构以电子和网络技术为基本手段,实现政务处理电子化,包括内部核心政务电子化、信息公布与发布电子化、信息传递与交换电子化、公众服务电子化等.作为一种全新的行政管理模式,电子政务在我国出现的时间不长,尚处于摸索与建立过程,并且随着社会和科技的进步，人们对政府的电子化办公要求越来越高，需求越来越明显，故很有必要对电子政务的发展进行一些有益探讨。
【关键词】：电子政务 政府职能转变 政府流程再造 注册跟踪系统 信息共享 障碍
近几年，我国电子政务的发展，得到了各级党委、政府的大力支持和帮扶，稳步发展，作用逐步显现，尤其是在我国电子政务发展的第三发展阶段中，取得了很好的成绩，但同时也存在着一些问题制约发展的因素，有许多值得思考的方面。
江泽民同志在党的十六大报告中指明：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范，运转协调、公正透明，廉洁高效的行政管理体制”。中共十六大和十届人大均提出了要把电子政务建设作为新时期的一项重要任务并作为国家信息化建设的重点工程。
一、国内外电子政务发展的现状
（一）国外电子政务发展状况
当今世界，电子政务已经成为世界各国政府行政管理改革的主要方向，各国政府都将建立政府网站、提供网络服务作为提高行政管理效率、密切政府与企业与公民关系的有效手段。据统计，到2002年，全球已经开通了5万个政府网站。与此同时，无论是从范围还是从质量来看，政府网站所提供的服务都得到了极大的丰富与提高，从个人身份证的申请到公民一生当中与政府有关的所有事务，从简单的信息发布到政府的实时在线事务处理。一种新的、虚拟的政府形式即“网络政府”或“电子政府”正在出现，各国政府现有的行政管理方式即将发生根本的改变。更多国家致力于政府职能上网，在网上向所有公众公开政府部门的名称、职能、机构组成、办事章程、各项文件、资料、档案等，在网上实现信息共享、行政职能服务、民主监督。
美国制定的《政府纸张消除法案》，在2003年10月之前就实现政府办公的无纸化作业，使美国公民与政府之间的互动关系电子化；英国已经有40%的政府服务可以通过互联网提供给公众，到2004年，有41%的英国公众主要通过政府机构的网站享受政府服务；日本政府于2000年3月向国会提出了《电子签名与认证法案》，在2003年实现电子政务，完全采用电子化手段处理各种行政事务，同时，日本将信息化的成败、IT产业的兴衰与经济竞争力的强弱紧密联系，订下了信息化立国的目标；2004年，加拿大40%公众通过政府机构的网站享受政府服务；2004年，澳大利亚34%公众通过政府机构的网站享受政府服务；目前，新加坡电子政府可为公民提供200项以上的电子政务服务，公众可从“电子公民中心”站点轻松获取医疗保健、商务、法律法规、交通、家庭、住房、就业等各项网上信息和服务。
（二）我国电子政务发展的现状
2002年中办17号文发布以后，我国的电子政务建设已从部门办公自动化，开始走上了支撑部门职能业务的发展道路。《国家电子政务总体框架》和中办18号文发布以后，进一步推动了各部门的电子政务建设的应用深化和整体发展。经过近几年的建设，中央级传输骨干网已经开通，国家电子政务外网也投入运行，可承载中央和地方部门的部分政务业务，为进一步整合内、外网及专项网资源，实现国家电子政务网络的互连互通和政务业务系统的协同互动奠定了基础；中央政府门户网站已开通运行，各级政府网站基本建立，为党和政府有效联系群众服务人民建立了新的桥梁和纽带。政务信息系统建设已经覆盖了税务、海关、农业、银行、公安和社会保障等关系国计民生的重要领域，为政务部门履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能提供了重要的技术支撑，电子政务治国理政和服务于民的架构已具雏形。
据联合国的“电子化政府” 调查报告报道，2003年，联合国191个成员国中，有173个国家拥有政府网站，高于2001年的143个。只有18个国家没有网站，其中大部分是非洲国家完全没有上网。在“2003年电子化政府完备程度”(E-Government readiness)排名中，美国高居全球第一，新加坡则居亚洲国家首位，在全球排名第12，中国排名第74。从一个侧面反映了我国电子政务发展的现状和所处的位置。
2006年，国家信息化领导小组颁布了《关于推进国家电子政务网络建设的意见》。电子政务建设逐步发展，各区域逐步实现本地区各业务网络的互联互通，我国电子政务网络建设稳步推进。
（一）“注册跟踪系统”简介
我们期望电子政务可以促进勤政廉政建设和政府职能转变，将管理型政府转变为服务型政府[１]，这自然要进行政务的流程再造。即使不涉及政府职能转变，单单电子政务本身也是一个政务流程再造过程。然而，以何种方式在电子政务建设中实现政务流程再造，是电子政务面临的难题[２]。
实际上，在我国政府职能转变过程中，最重要一条就是要转变为服务型政府，而政府服务性机构的电子政务，如信访办公室和中小企业服务中心等的电子政务，就是完善服务方式和质量、改造政府内部管理和政务流程的切入点。如果能够在政府现有的服务机构中应用“注册跟踪系统”技术，那么，政府就有可能用电子政务来完善这些服务的同时，探索出政务流程再造的途经。
“注册跟踪系统”是“救助台”（Helpdesk）的核心应用系统[３]。这一系统对提供服务的有关各部门及其责任人采取同一标准，记录案件处理过程的每一个细节。国外许多公司的客户服务都使用了“注册跟踪系统”。例如顾客因手机信号不好给电话公司提出抱怨，公司客户“救助台”就会在系统中注册，将注册号告诉顾客，顾客可以随时根据注册号追询，无论当时经手人是谁，只要“救助台”操作员打开“注册跟踪系统”马上就可以回答客户所有问题，告知问题原因及处理状态。这一系统在信息技术管理中有着广泛的应用。国外一般大公司的IT部门，对全公司职工开设一个“救助台”，任何人遇到计算机问题，都可以呼叫“救助台”以便得到及时解决。“救助台”的建立和运行有效地保证了整个信息系统的可用性。信息系统的可用性，或有效性（availability），是信息系统安全三目标之一[４]。信息系统安全三目标是：可用性、完整性和保密性。当现代社会步入信息化时代时，人们的生活和工作越来越多地依赖于信息系统，信息系统的中断会严重影响生活和工作。反之，信息系统缺乏可用性将大大阻碍信息化进程：由于信息系统不可靠，人们就只能依赖传统方式来工作，而信息系统的经济效益就会大打折扣。例如，一个学校如果信息系统可用性差，则网上发布的信息无法通知到计算机出故障的职工，故此传统的会议或张贴方式还得维持，这无形中就阻碍了信息化进程。当公民要求政府解决问题时，由于很多时候不能当即解决，因此要注册登记，使公民有一个案件追踪号。公民以后查询时，只要提供案件追踪号，公务员马上就能从系统中调出该案件处理过程和现状的信息，给予解释和答复，也可以将公民提供的新信息，输入到系统中，使政府相关部门及时了解最新变化情况。
（二）“注册跟踪系统”的社会应用基础分析
“注册跟踪系统”是信息时代的产物，它是组织内部各部门之间协同工作的平台，也为客户提供一个透明的信息沟通渠道。IT行业中率先用“注册跟踪系统”解决了这一“专家－客户”矛盾，营造一个以人为本的人性化的公司－客户关系。我国电子政务完全可以应用“注册跟踪系统”建立以人为本的政府形象，改善政务人际关系。“注册跟踪系统”为创造企业团队文化提供了一个激励机制，并加快了企业的学习速度，促进内部知识传播，也为内部管理决策提供支持。要了解解决问题的流程，经理一看“注册跟踪系统”中个案的处理过程便一目了然，里边记载了所有相关人员的陈述，包括客户的抱怨和各部门采取的措施和结果。是谁解决的问题，上次处理这类事件的人出差了，经手人可以在系统中搜索出以前如何处理的，结果如何，即可尽快为客户排忧解难。我们的社会相互依赖的程度不断加深，一个任务需要越来越多的专家和部门协同完成，技术进步和社会变化越来越快，尤其在IT行业中，这些现代化进程是“注册跟踪系统”应运而生的基础。
（三）“注册跟踪系统”在电子政务中的作用分析
“注册跟踪系统”是保障政府信息化系统可用性的有效手段；是政府相关部门共享的信息平台；是政府内部相互监督和民众监督政府的手段；是有效促进政府由命令型行政转变到说理协商行政助推器；是保护公民合法权利不受行政自由裁量权所侵害，落实了公民的知情权的有效方式；是激活政务流程再造机制，我国政府行政行为本来就是个案处理多而程序化程度低[５]；“注册跟踪系统”就是政府以电子政务方式对所有公民提供的个案一站式服务窗口，公民一旦将案件注册入系统，案件号就在政府各责任部门之间传递，而无需公民逐个部门追问。特别是涉及到部门职责范围之外的案件，注册号可以经由“升级程序”传递到上级部门，免去了公民路途遥远、耗时费财的上访活动。“注册追踪系统”催化政务流程再造的另外一种方式，就是它本身是检验和监督政务实施效果的方法可以及时修订或更新政策和调整政务流程，缩短为流程再造进行的调查研究和规划周期，提高政务流程适应环境变化的再造能力。“注册追踪系统”也是政府服务部门绩效考核的有力工具，政府可以根据案件处理量和处理速度两个指标，不断完善和提高政府内部管理水平。
“注册追踪系统”是一个以服务为导向的系统，同时也是一个促进政府职能转变，进行政务流程再造的技术切入点我国加入WTO以后，政府面临职能转变的巨大挑战[６]。西方国家有许多现代政府形式值得我们借鉴，但我们也要认识到西方政府形式的局限性。西方有很多程序化的政务流程，旨在保护公民权益，使得我们看到了责任、效率、公平、公正、透明的政府。但与西方国家相比，中国还是一个发展中国家，中国面临的国际环境更加严峻，中国面临的社会和文化变化更频繁，中国要跨越的技术进步台阶更大，由此使得中国政府面临更多的不确定因素。如果我们为了消除腐败和保护公民权益，不加思考地套用西方程式化政务流程，我们就不但会牺牲政府效率，而且还难以应付我国艰巨复杂任务。把“注册跟踪系统”应用于我国电子政务，就可以在发挥我国目前以个案处理政务流程的灵活性的同时，建立公平、公正、责任的政府，消除腐败，使我国无需步外国政府演化经历的后尘，而借助电子政务走出一条自己的行政模式。
（一）信息共享障碍发生的原因
电子政务共享已成为社会公众、公务员及各类社会团体日益紧迫的需要。然而由于行政体制、管理模式、信息技术及其标准化、信息安全与保障、法制建设等方面的原因，电子政务信息共享面临着一系列的障碍。为了提高政务信息共享，各级政府部门应针对这些原因和表现，采取相应的对策，进行思考与探索，为人民提供更优质的政府服务。
随着因特网的发展和电子政务应用的日益普遍，政务信息共享成为当代社会的紧迫性研究课题之一，与其他信息相比，政务信息因其与政府的特殊相伴关系而显示出独特性质，并在信息共享方面提出特别的需求。政府不仅是其他各类信息共享活动的积极推进者和管理者，而且其本身也是信息共享活动的亲身实践者和受益者。随着以因特网为基础的全球信息高速公路建设的全面铺开，我国电子政务信息共享进入引人注目的快速推进阶段。[7]特别是在“十五”期间，国家重点推进了金关、金税、金盾、金审等电子政务工程的建设，这些应用系统在提高政府行政能力和增强公共服务水平等方面发挥了重要作用。电子政务工程极大地促进了政务信息共享，使传统的政府工作面貌焕然一新。与此同时，在电子政务工程建设过程中，由于政府、网络等方面的特殊性，电子政务信息共享又面临着许多障碍，从而在一定程度上制约着其效率的发挥，阻碍着电子政务信息共享活动的健康有序发展。
（二）电子政务建设取得的成就分析
我国的电子政务工程建设已取得实质性进展。截至2005年底，96.1％的部委单位、90.3％的省级政府、94.9％的地市级政府、77.7％的县级政府已经拥有网站。同时建立了一批地方电子口岸，不仅成为政府监管的有力手段，而且整合了物流、商务服务，促进了地方区域经济社会的发展[8]。由百度公司推出的“电子政务信息共享解决方案”以百度先进的信息整合处理技术为核心，为政府内网和政府信息门户建设高性能信息共享平台，能够将相关地区、机构、组织等多种信息源的信息集中共享，让用户在一个地方即可获取到所需要的各种相关信息，使电子政务由“形象工程”变成“效益工程”，有效提高政府工作效率，大幅提升政府威信和公众形象[9]。但总的来看，由于长期形成的政府部门的条块分割惯例，政务信息跨部门共享困难，信息孤岛现象严重。信息共享不时涌现出低效率甚至无效率的情形。
（三）信息共享障碍的表现及思考
信息共享的障碍主要表现在：①行政体制与管理模式方面。电子政务信息共享必然会涉及到电子政务与传统政务的冲突，并具体表现为传统行政体制与管理模式障碍。传统政务由于职能所赋予的权力是按照条块方式划分的，各级政府部门各自为政，所采集的信息资源往往会形成独家垄断，有效的信息共享制度和机制无法建立。在权力和利益驱动下，政务信息很难实现公开和共享。推进电子政务信息共享必然要求政府管理模式由传统的集权方式走向分权民主方式，但这一管理模式的变革却不会自动展开，旧有的模式和势力会竭尽全力阻挠这一变革。与此同时，政府官员当中普遍存在的“短视”性、垄断性、官僚主义作风以及其他种种不良的工作习惯和趋利行为也会产生负面影响。由于缺乏统一规划和管理，信息资源多头采集、重复建设、浪费巨大。大部分数据库不共享或只在有限范围内共享，使用成本太高[10]。②信息技术及其标准化和规范化。电子政务信息共享不仅仅指简单的政务信息的网络传输和基于人力理解的政务信息的网络利用，还包括网上不同应用系统之间政务信息内容的智能理解和自动交换。网络技术的发展导致了“地球村”的形成，使人类共享电子政务信息资源变得十分方便，但是，由于数字鸿沟的存在，以及客观上信息资源分布的多行业、多部门、多地域特征，信息资源存在着分散、搜寻和利用不易的问题。特别是在集成、导航、检索和定位信息资源时，一些信息弱势群体常常缺乏起码的技术支撑。因此，因特网和电子政务的出现并不意味着有效率的信息共享活动就能水到渠成，而实际上，我国与电子政务相匹配的电子签名、电子认证等技术的整体研发能力还十分薄弱，信息技术标准化建设更是相当落后。随着电子政务向纵深层次发展，缺乏自主知识产权和统一标准的电子政务必将危机四伏，如系统冲突、重复建设、网络拥塞等。③信息安全与保障。信息安全在一定程度上体现了电子政务信息共享的生命力。信息安全涉及安全的操作系统、安全的硬件平台、安全的数据库、强认证设施等。电子政务信息安全与保障的重要性在于政府部门通常珍藏了大量的具有一定密级要求的高价值的信息，这些信息的不适当公开或篡改可能会产生极其严重的恶果。④法制建设。电子政务信息共享的前提是信息公开，扩大公众对政务信息的透明度。为此，国家有必要以法律法规的形式明确规定公众对政务信息的知情权，正确处理政务信息公开与保密之间的关系。只有这样，才有可能确保公民参政、议政的权利。促进政府工作的民主化和科学化。但有关政务信息公开和保密方面的法律法规却比较欠缺。长期以来，我国各级政府部门常常随意地以“内部资料”为名拒绝向公众提供有关信息，这势必严重地制约着政务信息共享的效率。
四、对当前发展电子政务过程中存在的问题的思考
现在的电子政务发展都越来越牵涉机制和体制。一方面，行政管理体制的改革需要电子政务来做支撑，另一方面，电子政务的发展也需要改革来推动。但在电子政务发展过程中的问题却及大的制约了其发展的巨大潜力的释放。应引起电子政务利益相关者的高度重视，不得不引起我们的深思。
（一）电子政务的管理机制
组织化和投资机制的问题。目前各级政府和各个部门基本上建立了电子政务推进机制和结构，并初步建立了管理机制。但就目前的组织名称来看，比较混乱，各个机构的定位、职能、规模等方面差异还非常大。许多地方和部门的电子政务组织在人、财、物等供给方面还比较缺乏。电子政务的投资机制，普遍存在多头投资、重复投资和投资不足并存的现象。
（二）电子政务的绩效评估问题
目前我国还未建立科学、规范和实用的电子政务绩效评估体系。一个科学的体系不仅能够指出整个电子政务工作流程的工作重心和关键环节，使资金使用倾向性更加明显，重点更加突出，而且更能为后续的改进和完善工作提供指导和依据。因此，加强对电子政务的绩效评估已经刻不容缓，需要我们从理论、模型、工具等方面进行研究。
（三）电子政务能力建设
能力建设，特别是公务员应用电子政务的意识、技能和态度等的培养，关系着政务服务的质量和效率和电子政务的成败。但目前总的来看，公务员的电子政务能力，特别是各级领导主动应用电子政务的意识与技能还有待提高。
（四）用户培养问题
电子政务的用户不仅包括广大的公众、企业组织，也包含政府公务员，这些群体是电子政务的大“市场”。电子政务要把大市场做强、做大。首先要重视对用户使用电子政务意识的培养。其次，要重视公民使用电子政务的素质差异消除的问题。
（五）均衡发展问题
电子政务建设在各个部门和地区发展有先有后，有弱有强，整体发展水平参差不齐，如何在新形势下使得电子政务能够取得深入的全面和可持续发展，均衡是一个无法回避的难题。
（六）外包、IT产业与信息化带动问题
目前中国电子政务IT运维外包业务市场尚未成熟。存在着政府部门对电子政务项目外包的认识与管理不到位、电子政务项目外包市场成熟度不高、电子政务项目外包运作不规范。
五、总结
我国的电子政务在不断的向前发展。难免会遇到许多障碍与问题，但同时也会取得成绩，在发展过程中有许多值得我们深思的方面，无论成功与失败，我们都要面对与思考，我们在分析成功经验时，也要对成功与失败进行深思，以便推进电子政务更快、更好、更稳、更全面地向前发展。
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