导读
2021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过修订后的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“新法”），将于2021年7月15日起施行。此次修法是现行行政处罚法自1996年颁布实施以来的首次大修，属于首次全面调整，体现了行政执法领域重大改革要求。
新法赋予了乡镇街道行政处罚权，将执法重心下移，在新中国立法及修法的历程中具有重大意义，受到了全社会的广泛关注。本文针对新法中的一些主要新规定进行解读。
一、行政处罚种类的变化
根据新法第九条的规定，行政处罚的种类分六类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
此次修法，通报批评、降低资质等级、责令关闭、限制从业是新增的处罚种类，其中通报批评属于行为罚，降低资质等级和限制从业属于资格罚。另外取消了一种旧的处罚“暂扣或者吊销执照”。
上述行政处罚种类，与街道办事处执法活动相关的类别是（一）至（四）。当然，街道办事处是否能够行使上述全部行政处罚权，还取决于赋权决定机关的确定。
二、省级赋权，乡镇街道直接行使
根据新法第二十四条的规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”
第一，法律首次明确授予省级政府赋权。此次修法最大的亮点在于，明确了乡镇、街道办事处经过省级赋权的法定程序后，可以直接行使行政处罚权。这里的赋权决定机关必须是省级政府，赋权权限范围只能是县级人民政府部门的行政处罚权。而且该赋权决定应当公布，并且定期组织评估。
第二，法律明确要求街道办事处和地方人民政府及其部门的重点履职事项。街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。此处的规定范围是指街道办事处相对集中行使行政处罚事项目录。同时，地方人民政府及其部门具有法定义务建立健全协调、指导、监督的配合机制以及评议和考核制度。
三、明确违法所得的处理
新法第二十八条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。”
该条规定明确了“违法所得”的基本定义，即实施违法行为所取得的款项。同时，也明确了违法所得的基本计算方法，即除依法应当退赔的外，应当予以没收。以及适用依据的效力和层级，即法律、行政法规、部门规章。
四、处罚规则的新变化
（1）一事不再罚原则的细化
新法第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”
新法对“一事不再罚”原则的细化体现在同一违法行为违反多个法律规范时，处罚的原则是就高单罚制而不是并罚制。
（2）新增智力残疾人的处罚规则
新法第三十一条规定：“精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚。”
新法此次完善了在行政处罚程序中特殊群体的范围，增加了智力残疾人实施违法行为的处罚原则，弥补了旧法在此类情形下处罚依据的空白。
（3）新增应当从轻或减轻行政处罚情形
新法第三十二条：“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。”
对于受他人诱骗实施违法行为和主动供述行政机关尚未掌握违法行为的当事人，应当从轻或者减轻行政处罚。上述情形在执法实践中往往经常存在，但囿于旧法没有上述规定，导致很多本可以从轻或者减轻处罚的案件，由于行政机关缺少明确的法律依据，无法作出更轻的处罚，往往会造成行政争议没有实质解决，会产生涉访涉诉案件。
（4）新设首违不罚和主观无过错不罚制度
新法第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”
第一，法律层面正式确立首违不罚制度。在新法颁布前，基本上只有税务机关在研究推广和使用“首违不罚”清单制度。此次行政处罚法的修订，正式从法律层面确立了这一制度，所有行政执法机关适用该制度有了法律依据。
第二，新增主观无过错证明规则。该规则将主观无过错的举证责任设定为当事人，只要当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。这会进一步提升社会法治化水平，人人皆有法治观念和证据意识，可以将争议和纠纷纳入法治轨道。
五、延长部分违法行为的追诉时效
新法第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”
此次新法对部分违法行为的追诉时效延长至五年，主要针对公民生命健康安全和金融安全领域的违法行为。如住房城乡建设执法中的“危害城市供水水质安全的其他行为”“未按照规定定期对大型户外广告设施进行安全检测和检查等行为”等涉及公民生命健康安全且有危害后果的行为。对于街道办事处有权延长追诉时效进行的执法事项一般在于前者，而对于金融安全领域，从目前省级政府赋权目录来看，尚未把金融安全领域的执法权下移至镇街。
六、明确了八大证据种类
新法第四十六条规定：“证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”
此次新法从法律层面正式明确了行政处罚活动中的证据种类和规则。列举了书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录及现场笔录八类证据。
同时，也规定了基本取证规则，即各类证据必须查证属实，方可作为定案根据；对于非法证据，也要予以排除不得作为证据使用。
七、提高简易处罚的数额标准
新法第五十一条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。法律另有规定的，从其规定。”
此次新法大幅提高了简易处罚的数额标准，将旧法简易处罚标准中公民“五十元以下”提高至“二百元以下”，“法人或者其他组织一千元以下”提高至“三千元以下”。此举，可以大幅提高基层执法效率，很多处罚案件可以适用简易程序办理，不再需要制作拟处罚告知、陈述申辩等文书。但是应当口头告知当事人违法事实及处罚理由、依据，以及陈述、申辩权利、救济途径等事项，并使用执法记录仪予以固定证据。
八、确立法制审核制度
新法第五十八条规定：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。
行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。
此次修法将重大执法活动法制审核程序上升为法律规定，确立了法制审核制度。该制度属于行政执法“三项制度”中的重要组成部分。所谓行政执法“三项制度”是指行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。
按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》对全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度作出了具体部署、提出了明确要求。自2017年1月起，国务院办公厅印发试点工作方案，部署在全国范围内32个单位开展试点工作。2018年12月5日国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》“三项制度”试点基础上已全面推开。此次，新修订的《行政处罚法》将“三项制度”正式确立为法律规定，具有重大意义。
九、明确了案件办理期限
新法第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”
新法对行政处罚案件的办理期限作出了明确的规定，即自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。旧法由于没有明确办案期限，往往会导致案件久拖不决，也会造成当事人的合法权益无法得到保障的问题。而办案期限也是程序正义的基本保障，体现了法治理念的贯彻落实。
十、完善了听证程序
新法第六十三条规定：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”
新法第六十四条规定：“听证应当依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出；（二）行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点；（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证公开举行；（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（六）当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利，行政机关终止听证；（七）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；（八）听证应当制作笔录。笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章。当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。”
新法第六十五条规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”
第一，行政处罚案件听证适用范围扩大。新法将没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物，降低资质等级，责令关闭、限制从业和其他较重的行政处罚事项均纳入可以申请听证的范围。
第二，延长当事人要求听证的提出时间。新法将原来的“行政机关告知后三日内提出”的时间修改为五日内，延长了当事人要求听证的提出时间。
第三，明确了听证笔录的法律效力。由于现行《行政处罚法》没有规定听证笔录的法律效力，往往会导致听证程序流于形式的问题，对行政机关没有约束力。而新法明确规定了行政机关应当根据听证笔录和依照本法第五十七条的规定，作出决定。因此，对于听证笔录记录的举证、质证等双方的争议焦点问题，需要重点审查和明确。
乡镇街道要面对即将到来的“执法权下放”新起点和新举措，除了做好执法队伍下移后“事权”和“财权”的设置，更要苦练“内功”，确保每一次执法行为的合法性经得起法律的检验和审查。而司法审查标准是决定执法活动合法性的关键，只有充分调动和发挥政府法律顾问的行政复议诉讼办案经验，将其司法实践经验融入到日常执法活动中去，才能进一步规范证据标准和提升行政执法水平，保证这部分行政执法权“放得下、接得住、管得好”。
编辑：邱骏 审核：章利兵
来源：腾智律师
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