建设项目“重大变动”如何界定？

——建设项目环境管理疑难法律问题解析之二

本报特约撰稿陈国强

《环境影响评价法》第二十四条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”

由于标准不清，在实务中，不同单位经常就某一事项是否属于重大变动以及如何适用重大变动发生争议。因此，笔者就建设项目发生重大变动重新报批环评事项涉及的问题作了如下梳理。

重大变动

重新报批环评

适用什么时限？

从法条来看，适用《环境影响评价法》第二十四条第一款的开始时点是“建设项目的环境影响评价文件经批准”，但对适用该条款的截止时点存在争议。

有一种观点认为，建设项目只要取得环评审批，发生重大变动时都需要重新报批环评；另一种观点认为，建设项目重大变动只适用于建设项目履行环保竣工验收审批之前。

笔者赞同后一种观点。

第一，建设项目投产后的重大变动，一般应该属于新建、改建、扩建或技改项目，应按照正常的建设项目履行环境影响评价程序，而非履行重新报批环评程序。

第二，如果项目投产后的重大变动都需要重新报批环评，那么建设项目的停产、拆除等行为亦属于重大变动，理应按照要求重新报批环评，但实务中对此却从未提及。

重大变动

重新报批环评

谁来审批？

环评法只规定建设项目发生重大变动需要重新报批环评，但对具体审批机构却未做规定。

而环评法第二十四条第二款规定，“建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核。”

由此可见因重大变动而需要重新报批环评的，审批部门不必然是原审批部门，而是应该根据《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》的要求选择有审批权的环境保护部门。

环境保护部办公厅在《关于建设项目重大变动环境影响评价文件审批权限的复函》（环办函〔2015〕1242号）中亦作同样规定。

环评登记表备案后

发生重大变动

如何管理？

2016年《环境影响评价法》修正后，国家对建设项目的环境影响报告书、报告表实行审批管理，对环境影响登记表实行备案管理。

环评法第二十四条仅规定“建设项目的环境影响评价文件经批准后”发生重大变动后需要重新报批，这也仅对需要编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目进行了限定。

因此，建设项目环境影响登记表备案后发生重大变动不适用该条款。

根据《建设项目环境影响登记表备案管理办法》规定，建设单位应当在建设项目建成并投入生产运营前，完成建设项目环境影响登记表的备案工作。

若建设项目投产之前发生重大变动的，若变动后的建设项目仍属于需编制环境影响登记表范畴的，则建设单位仅需要履行备案变更手续；若变动后的建设项目属于需要编制环境影响报告甚至报告书范畴的，则建设单位应按照正常建设项目环境管理程序履行环评报批手续。

认定“五大类”事项

涉及的重大变动，

环保部门有何实践？

环评法仅规定“建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动”需要重新报批环评，但对如何认定这五大类事项的“重大变动”却没有明确的规定。

除环境保护部2012年在《关于铁路建设项目变更环境影响评价有关问题的通知》（环办〔2012〕13号）中对铁路项目重大变动进行界定外，环保部门长期未对建设项目重大变动作明确界定。

新环保法施行后，环境保护部在《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办〔2015〕52号）对重点变动作了进一步界定，明确“建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中的一项或一项以上发生重大变动，且可能导致环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）的，界定为重大变动。”

在该文件中，环境保护部列明了水电、水利（枢纽类和引调水工程）、火电、煤炭、油气管道、铁路、高速公路、港口、石油炼化和石油化工这九个行业建设项目的重大变动清单。

《关于印发〈输变电建设项目重大变动清单（试行）〉的通知》（环办辐射〔2016〕84号）中，环境保护部明确“输变电建设项目发生清单中一项或一项以上，且可能导致不利环境影响显著加重的，界定为重大变动”，并列明了输变电建设项目的重大变动清单。

除主动明确部分行业建设项目重大变动清单外，环境保护部在环办〔2015〕52号文中明确了“各省级环保部门可结合本地区实际，制定本行政区特殊行业重大变动清单”，并报环境保护部备案。

在环境保护部发文之后，江苏省环保厅下发《关于加强建设项目重大变动环评管理的通知》（苏环办〔2015〕256号）对环境保护部列明重大变动清单之外的其他工业类、生态类建设项目重大变动清单（试行）进行了规定，比如“生产能力增加30%及以上”、“原有生产装置规模增加30%及以上，导致新增污染因子或污染物排放量增加”等都属于重大变动。

上海市环保局则下发《关于发布〈上海市建设项目变更重新报批环境影响评价文件工作指南（2016年版）〉的通知》（沪环保评〔2016〕349号）对《上海市建设项目变更重新报批环境影响评价文件工作指南（2014年版）》进行了更新，除环境保护部明确的行业外，对其他行业将“生产能力增加30%及以上”、“环境防护距离边界发生变化导致防护距离内新增了敏感点”等界定为重大变动。

建议各地尽快制定

重大变动清单

可参考重庆做法

除已明确的事项外，对建设项目的其他变动如何认定是否属于重大变动，重庆市的做法值得推荐。

重庆市环保局在2014年下发《关于印发〈重庆市建设项目重大变动界定程序规定〉的通知》（渝环发〔2014〕65号），明确“建设项目环评文件经批准后，建设单位在设计、建设等前期工作中，认为项目的性质、规模、地点、生产工艺或防止污染和生态破坏的措施发生了重大变动，可以申请界定”，“对界定属于发生重大变动的项目，建设单位应重新编制环评文件，并报有审批权的环保部门审批。”

该文件同时明确如下两种情形原则上不界定为重大变动：“（一）项目名称、建设单位、投资金额等发生变化，但项目实际建设内容未发生变化的；（二）项目建设内容部分发生变化，但新方案有利于环境保护，减轻了不良环境影响的。”

综上，笔者认为现阶段，为解决基层环境管理部门在实际工作中对重大变动认定难的实际情况，建议各省市尽快补充制定各地区自己的重大变动清单，并可以借鉴重庆市的做法明确界定哪些变化不属于建设项目重大变动范畴。

作者系阳光时代律师事务所环境业务部主任

来源：《中国环境报》2017年5月17日第08版。