图源：AffairsCloud
非盟成立二十周年：成就与挑战
作者：孙红
中国现代国际关系研究院非洲研究所助理研究员
2002年7月，非盟举行了首届领导人峰会，正式取代了1963年成立的非洲统一组织，标志着非洲联合自强从谋求民族独立进入谋发展、促和平的新阶段。20年以来，非盟不断加强自身机制体制建设，团结54个成员（2017年摩洛哥加入非盟后变为55个），持续推进一体化建设，多手段促进地区国家热点问题的和平解决，积极参与全球治理，“以一个声音说话”，已经成为当今国际社会不容忽视的政治力量。本文由于篇幅有限，在简要梳理非盟的部分成就基础上，分析其当前面临的主要挑战，以资参考。
01 成就斐然
2015年1月，非盟第24届首脑会议通过了《2063年议程》，规划了非洲未来50年的发展前景。该文件将非盟的发展愿景概括为“建设一个由非洲公民推动建立的一体化的繁荣与和平的非洲，在国际社会上发挥积极作用”。过去二十年，非盟在促进非洲经济一体化、实现和平与安全，扩大国际合作，维护非洲整体利益等方面取得诸多成就。
1．经济一体化建设取得突破性进展。非盟取代非洲统一组织可以说是其历史使命已经从摆脱殖民统治的“站起来”，向经济繁荣、和平稳定的“富起来”“强起来”的转变。
大陆经济一体化则是非盟经济领域的重中之重。早在上世纪80年代，非洲统一组织就曾制定相关计划，为实现大陆经济一体化规划路线。2012年，非盟正式批准建立非洲大陆自贸区，后将其列为非盟《2063年议程》的14个旗舰项目之一。2015-2019年是成员国谈判、协议签署和获得各国议会审批的阶段。最终，由非盟54个成员（除厄立特里亚外）签署的非洲大陆自贸区协议于2019年5月正式生效。受新冠疫情影响，2021年1月，非洲大陆自贸区举行了线上启动仪式。
非洲大陆自贸区是非盟主导的非洲经济一体化的里程碑式事件，对提升区域内国家间贸易，实现优势产业互补，增强经济发展自主性具有重要意义。非洲国家区域内贸易水平较低，长期在16%-18%的低水平徘徊，远低于亚洲的59%和欧洲的69%。而非洲大陆自贸区的建成将有希望将域内国家间贸易提升50%。而且，若成员国之间出口商品关税减免到90%及以上，消除各种非关税壁垒，彻底实现货物和服务贸易自由化，非洲大陆自贸区将以其13亿消费者、超过2.5万亿美元的国内生产总值总量成为全球最大的自由贸易区[1]。
2．积极推动地区热点问题和平解决。非盟秉承“非洲问题非洲解决”原则，以和平与安全理事会为核心，积极构建集体安全机制，在冲突预防、管理和解决，冲突后的重建以及和平建设等领域的实践中取得突出成就。
非盟向域内国家派出选举观察团已成为惯例，其对选举结果的评价成为衡量相关国家选举的重要参考。非盟通过派遣特使、特别代表等手段斡旋和协调成员国政治危机，为预防冲突失控起到一定效果。非盟还加快组建非洲常备军和非洲快反部队，提高直接介入非洲安全危机的能力。非盟向南苏丹、索马里和中非共和国等派出的维和部队，成为上述国家维持和平与稳定的中坚力量。
非盟还支持成员国和次区域组织主导的和安行动。如2015年，非盟授权乍得、贝宁、喀麦隆、尼日尔、尼日利亚组建多国联合部队，打击在乍得湖地区活跃的恐怖组织“博科圣地”。2021年8月起，南部非洲发展共同体向莫桑比克北部派出地区常备军，协助莫桑比克政府军打击在德尔加杜角省活跃的“伊斯兰国”暴恐势力，非盟表示支持，并为莫桑比克国防与安全部队提供培训，以更好地配合南共体的军事行动。
3．在国际事务中的影响力逐步上升。非盟积极推动非洲国家在涉非集体利益的重大问题上采取统一立场，“以一个声音说话”，力争在全球治理体系中提出非洲方案，提升非洲在国际事务中的影响力。
2005年，非盟通过了关于联合国改革问题的共同立场，即“埃祖尔韦尼共识”，要求非洲至少获得两个拥有否决权的常任理事国席位和五个非常任理事国席位（后调整为两个）。非盟还成立了联合国安改问题的10国委员会，专门负责凝聚非洲共识，推进非洲立场。
在气候变化问题上，非洲是排放最少、但受气变影响最大的地区之一。非盟积极推动非洲国家参与联合国框架下的国际气变治理，争取发达国家做出和落实为非洲提供气候适应资金的承诺。2007年第八届非盟首脑会议将应对气候变化列为非盟的重要议题。2009年，非盟通过了应对气候变化的《内罗毕宣言》，全面阐述非洲在该问题上的立场。今年底，埃及将主办联合国气候变化大会第27次缔约方会议，各方均期待非盟能团结非洲各国，提出应对气变的共同立场，为非洲争取更多资金和技术支持。
在域外国家和国际组织对非集体合作机制中，非盟也是重要一员。目前中国、美国、欧盟、日本、印度、俄罗斯及土耳其等纷纷建立对非论坛、领导人峰会等机制。非盟积极争取更加有利于非洲的合作议程设定，尤其是在大国对非合作的整体规划上，发挥了重要的领导和协调作用。
02 挑战依然严峻
近年来，非洲发展的国际环境发生深刻变化。世界格局加速演变，新冠疫情扰乱各国发展态势，大国博弈持续加剧。非洲自身亦面临多重挑战：经济复苏步伐明显落后其他地区，多国政局进入动荡调整期，部分地区的暴恐势力呈扩张趋势，极端天气等自然灾害加剧非洲粮食危机，各种因素叠加导致非洲大陆需要人道主义救援的人口急剧增长。与此同时，在大国博弈背景下，非洲国家也面临选边站队的压力，内部团结遭遇严重挑战。作为泛非领导机构的非盟，就必须更好地团结非洲各国，克服上述多元挑战，确保《2063年议程》的发展规划稳步落实。
1．实现非洲大陆持久和平与稳定。2013年5月，非洲统一组织成立50周年纪念之际，非盟领导人峰会曾提出2020年“消弭枪声”倡议，誓言不让下一代继续生活在冲突之中。然而，这一美好愿景并未如期实现。2020年1月非盟峰会上，非盟委员会主席法基表示，在消弭枪声方面，非洲“错失了的最后期限”，也正因此，恰恰揭示了非洲安全局势的复杂性[2]。近两年来，非洲多国政局陷入新一轮动荡调整期。
埃塞俄比亚联邦政府与提格雷州的内战延宕一年多，2022年3月虽达成人道主义休战，但双方的根本矛盾没有解决，任何一方都无法承受单方面妥协可能引发的政治后果。非盟曾派特使，尼日利亚总统奥巴桑乔调停斡旋，效果甚微，战火随时有可能复。
苏丹、马里、几内亚、布基纳法索等国发生军事政变，标志着非盟二十年民主进程的“倒退”。非盟一贯反对政权非宪制更迭，联合次地区组织向相关国家施压，暂停其成员国资格，要求其尽快交权。然而发生政变国家均设定了较长的政治过渡期，如几内亚39个月（2022年5月起），布基纳法索3年（2022年3月起），马里两年（2022年4月起），能否按期组织选举，还权于民选政府依然充满不确定性。
索马里、萨赫勒地区以及乍得湖盆地、刚果（金）东部的恐怖主义势力和叛军武装组织持续扰乱地区安全。萨赫勒地区的恐怖主义活动猖獗，在国际社会与地区国家的联合打击下依然有能力发动大规模袭击，已经成为全球恐怖主义最严重的地区。2021年该地区因恐袭死亡人数占全球的35%，而2007年仅为1%，仅尼日尔、马里、布基纳法索三国死亡人数就达到2000人[3]。与此同时，暴恐势力还持续向南部扩散，逼近几内亚湾沿岸的科特迪瓦、多哥等国。今年2月，法国启动在马里的撤军计划，以及5月份马里军政府宣布退出萨赫勒五国反恐机制，将有可能导致暴恐势力的新一轮反扑。
刚果（金）东部的伊图里省、北基伍省和南基伍省依然活跃着自两次刚果战争遗留下来的武装组织，数量超过120支，其中既有被刚政府列为恐怖组织的“民主同盟军”“M23运动”，也有如“刚果经济发展合作社”等部族武装，以及被统称为“马伊-马伊”的民兵武装。刚果（金）政府曾单独并联合地区国家开展多次军事打击行动，仍难以根除。据统计，自2017至今，刚东部地区的各种武装暴力活动已经导致超过7000人死亡。
2．增强经济发展韧性，保障青年人口就业。新冠疫情的暴发中断了非洲25年的增长进程，2020年非洲经济首次陷入负增长，2021年虽有所反弹，但仍低于其他地区复苏步伐。疫情冲击以及相关防控和社会救助措施开支，加剧了非洲国家政府财政紧张状况，偿债能力进一步下降。国际社会虽出台了对包括非洲在内的发展中国家的减债和缓债措施，但仍有超半数的非洲低收入国家已陷入债务困境或者处于债务高风险之中。2021年非洲国家平均债务水平约为56.6%，恢复到疫情前水平仍需数年时间。
青年失业问题已成为可能会影响社会稳定的经济难题。非洲常被称为“最年轻的大陆”，15-35岁的青年人口超过4亿人，人口年龄的中位数仅为20岁。就业矛盾十分突出，每年非洲国家约有1000-1200万青年人口进入就业市场，但正式的就业机会仅有300万个左右，大量青年人口处于失业或者被迫从事薪资微薄的非正式工作。根据国际劳工组织报告，非洲15-24岁青年人失业率仅为10.6%，并不算太高。但从个别国家公布的数据可以发现现实更加严峻。如尼日利亚2021年青年人口失业率超过32.5%，南非2021年第四季度青年人失业率高达66.5%。
除此之外，疫情下非洲粮食供求矛盾加剧，成为困扰不少非洲国家的难题。非洲农业发展总体水平较低，粮食生产无法满足人口快速增长需求，多国粮食供应依赖外部进口。非洲开发银行数据显示，非洲地区每年粮食进口费用高达350亿美元。新冠疫情暴发以来，非洲经济遭受重挫，各国政府财力捉襟见肘。俄乌冲突造成的粮食和能源价格上涨进一步加大非洲政府财政压力，限制其粮食进口能力，国内粮食供应压力陡升。
3．人道主义援助需求猛增。受安全形势恶化、极端气候影响，非洲需要人道主义援助的人口规模急剧扩大。联合国数据显示，2021年在人道主义危机最为严重的15个非洲国家中，超过1.13亿人亟需援助，国家内部流离失所的难民超过3000万，其中1/3是不到15岁的儿童。联合国粮农组织称，非洲约14亿人口中约有2.82亿人面临粮食供给不足，较2019年增加了4900万人口[4]。而当前非洲国家提供社会救助的能力有限，只能依赖国际援助。今年5月27日，非盟还专门召开了首届人道主义特别峰会，呼吁国际社会加大对非人道主义需求现状的重视，提供更多的援助。
4．加快推进非盟改革进程。2016年，非盟在卢旺达首都基加利召开峰会，决定启动由卢旺达总统主持的雄心勃勃的非盟内部改革，并提出了6个方面的19项改革措施。但在实际推动过程中，却面临诸多困难。如非盟筹资机制改革，要求成员国将进口关税的0.2%上缴非盟，以尽快实现非盟常规预算100%自足，为非盟日程提供“确定、可靠及可持续的融资机制”，减少对外部合作伙伴的依赖。但目前仅有较少数国家真正执行这一决议，而且仍有不少国家未能缴纳全部会费。2021年，14个缴纳会费不足50%的成员受到了非盟的“警告性制裁”，这些国家将在非盟会议中的发言权将受到一定限制。2021年，非盟自有资金覆盖了72%的常规预算，75%的项目预算仍完全由外部合作伙伴提供，离完全实现自主仍有一定距离[5]。
5．保持外交独立同时争取更多外部支持。近年来，以美国为首的西方国家加大对中国、俄罗斯等国的竞争和压制，并有意将非洲卷入其中，在联合国、世卫组织等国际组织内部施压非洲支持其反华、制俄提案等。有些国家甚至以援助为筹码要求非洲改变外交立场。
俄乌冲突爆发后，大部分非洲国家选择劝和促谈，秉承不结盟原则，拒绝加入西方阵营，制裁俄罗斯，避免冲突持续扩大，却遭到美欧国家的持续外交施压。与此同时，欧美将有限的对外援助重心转向乌克兰及接收乌难民的东欧国家，对非援助规模将大幅缩水。已有欧盟外交官表示，南非“挺俄”立场令西方国家失望至极，将相应减少对南非的援助。在高度依赖外部援助的非洲而言，这将进一步加剧其当前面临的经济危机，削弱其化解社会危机的能力，进而影响政局稳定。
END
注释：
[1] 姚桂梅：《非洲大陆自贸区与中非经贸合作:影响与对策》，《当代世界》，2021年第3期，第59-64页。
[2] AU 'silence the gun summit' begins，Africanews, February 9, 2020, https://www.africanews.com/2020/02/09/au-silence-the-gun-summit-begins/.
[3] Global Terrorism Index 2022: Measuring the Impact of Terrorism, Institute for Economics & Peace, March 2022.
[4] African Union to tackle political, humanitarian crises，Monitor, May 26, 2022, https://www.monitor.co.ug/uganda/news/african-union-to-tackle-political-humanitarian-crises-3828166.
[5] As the AU turns 20, it must speak with one voice，PSC Insights，ISS，Jan 10, 2022, https://issafrica.org/iss-today/as-the-au-turns-20-it-must-speak-with-one-voice.
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