检察机关对民事执行工作实施法律监督的范围和程序
作者：江中平
内容摘要：审判、执行是当前人民法院的两大基本职能。为了保证人民法院的审判职能依法发挥、审判工作依法进行，审判工作中贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为受到有效制约，法律尊严和当事人合法权益得到有效维护，我国民事诉讼法规定了民事审判检察监督制度。然而，我国法律对民事执行检察监督制度却未作出具体明确的规定，从而使检察机关的法律监督职能在民事执行阶段无从得到体现，检察机关对执行活动中的违规、违法操作也显得无可奈何，而不容回避的是，执行中的问题却日趋严重，使得法律的严肃性、权威性受到影响。本文拟从确立民事执行检察监督制度的必要性、可行性的角度出发，对民事执行监督的范围、程序设计进行探讨，以期对民事诉讼法的修改、对将来确立民事执行检察监督制度尽微薄之力。
关键词：民事执行 检察监督 范围 程序
民事执行是民事诉讼活动的最后且极其重要一个环节，在整个民事诉讼活动中占据了举足轻重的地位。它的正确执行与否直接关系当事人民事权利和诉讼目的的实现，离开正确的执行，诉讼将失去它的现实意义，裁判就变成一纸空文。检察机关作为法律监督机关，对民事执行权力的行使具有监督的责任。局部地区的民事执行检察监督试点证明，检察机关对民事执行监督不仅有助于弥补执行救济匮乏的不足，保护当事人的合法权益，同时也有助于化解群众不满，支持和保障执行工作依法进行。检察机关介入执行工作，有利于增强法院裁判的公信力，更容易使当事人服判息诉，推动执行工作顺利开展；检察监督还有利于增强法院对地方保护主义等地缘、人缘因素的抵抗力，促进案件的公正执行；通过对民事执行案件的检察监督，纠正执行中的不当、不法执行行为，发现并查处执行不公背后的司法腐败，正本清源，从而促使法院更好的行使执行权。总之,检察机关对民事执行活动的监督，不是干预、干涉人民法院正常的执行活动，而是为保障民事执行活动及时、经济地实现执行根据所确定的权利义务，保障人民法院执行活动公正、高效、有序地进行。本文拟从确立民事执行检察监督制度的必要性、可行性的角度出发，对民事执行监督的范围、程序设计进行初步探讨,以求教专家同仁。
一、现行民事执行检察监督实践中存在的问题
当前，制约民事执行检察监督实践健康发展的因素主要有以下三方面：
(一)立法上的缺陷导致监督依据不足
民事诉讼法第14条规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。该条款是检察机关负责民事诉讼法律监督的基本原则，但是民事诉讼法在“执行程序”一编中却没有对检察监督作出具体的程序性规定，造成检察机关对执行程序中的错误裁定、违法行为的监督处于无法可依的状态。从实践操作层面来看，目前民事检察监督范围大多限于法院作出的生效判决和三种生效裁定（管辖异议的裁定、不予受理的裁定和驳回起诉的裁定），即仅限于审判环节的监督。
(二)法检之间认识上的冲突导致监督渠道不畅
由于对民事执行的检察监督问题存在认识上的分歧，人民法院经常对检察机关开展民事执行监督表现出不合作甚至是抵制的态度。最高人民法院也先后作出《关于对执行中的裁定的抗诉不予受理的批复》、《关于检察机关对先予执行的民事裁定提出抗诉人民法院应当如何审理问题的批复》.《关于对企业法人破产还债程序终结的裁定的抗诉应否受理的批复》、《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》等司法解释，单方面对检察机关从事民事执行监督的范围及方式作出限制。
(三)对如何监督问题认识不清导致监督方式不规范
近年来各地检察机关相继开展了对民事执行的监督尝试，部分地区的人民法院也与人民检察院通过会议纪要、协作意见等形式就检察机关开展民事执行监督的程序问题作出规定。但是，由于对如何开展检察监督的问题认识不一致，检察机关对民事执行活动的监督范围并不明确，所使用的监督方式也形态各异。目前实践中尝试使用的监督方式有检察建议、监督意见、纠正违法通知书、暂缓执行建议、说明理由通知书、参与执行和解、现场监督等，客观上造成监督方式的混乱、不规范，在某种程度上有损检察监督的严肃性和权威性。有鉴于此，笔者认为根本的解决途径是由全国人大常委会作出统一解释，或者将来在修改《民事诉讼法》或制定《强制执行法》时作出立法上的规定。
二、确立民事执行检察监督制度的必要性、可行性
（一）确立民事执行检察监督制度的必要性
由于立法上的弊端、有效监督的缺失，当前在我国民事执行中存在不少问题。对民事执行申请，消极的不执行、拖延执行、积极的违法执行，时有发生。其具体表现主要有：
1、在执行阶段任意作出裁定文书变更或停止原生效裁判的执行。执行是对原生效裁判的实际兑现，通常是照章执行，不得随意裁定变更，只有出现了法定情形，才能裁定予以变更、中止或终结，否则就是违法，这类违法执行的特点是有新的执行文书依据，但该执行裁定本身违法，导致执行错误。
2、 在执行阶段没有作出新的裁定文书而对原生效裁判不予执行或随意变更执行的。如对应予执行又有执行条件的案件消极放任，不予以执行，或超出原裁判确认的权利义务范围，严重超标的执行，损害被执行人利益等，这种违法现象在民行中较为普遍，直接侵害了申请执行人或被执行人的合法利益，有时甚至导致企业倒闭，群众上访等严重后果。
3、赖以执行的原生效裁判文书已通过合法程序予以禁止执行，仍然秘密执行原裁判文书。即没有执行依据，非法强制的执行，严重亵渎了法律尊严，影响极坏。
4、片面理解裁判文书内容，违法对负连带责任的被执行人双方不公正对待，超限度执行一方而放纵另一方的。
5、借合法执行而侵占当事人财产。表现在执行有合法有效的文书依据，但执行员执行行为违法或违纪。常见的有不按照拍卖、变卖的有关规定低价拍卖，变卖被执行人财物严重损害被执行人利益；违反法律规定自己购买或托人变相购买低价拍卖、变卖的财物；被执行人己提供担保申请暂缓执行的，仍强制拍卖、变卖被执行人财产，造成不可挽回的损失；对已执行的财产截留、侵占、不交付或不足额交付申请执行人等，甚至同时坐享当事人双方讼争之利。
执行工作存在的许多违法执行或消极不执行的实际状况，造成侵犯案外人、第三人合法权利和法律白条的大量存在，导致社会对执行工作的公正性产生了合理怀疑。因此，在民事执行工作中，公民、法人的合法权利受到侵犯或者得不到保障，也同样具有得到国家救济的权利，而不能只依靠执行者自觉纠正错误来维护自己的合法权利。特别是当执行者本身的业务素质低下，或者是执行者因其他一些不正当原因造成的错误，致使事实存在的错误无法得到纠正的，在没有其他监督机制的情况下，公民、法人的合法权利就无法得到保障。要解决民事执行中的存在的问题，保证依法执行、实现公正执法、维护当事人合法权益，必须建立有效的民事执行法律监督机制。
(二)确立民事执行检察监督的可行性
1、民事执行检察监督的法律依据和法理基础
我国宪法第129条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。《民事诉讼法》是国家的基本法律之一，同样是人民检察院监督的对象。作为专门监督法律实施的检察机关，对民事诉讼活动实行监督，是宪法赋予的权力，符合有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的社会主义法制原则。法治社会要求法的运行高效良性的运行，要求立法、守法、执法和法律监督高度统一。而民事执行活动和审判活动同是法院执行适用法律的活动，且现行《民事诉讼法》已规定检察机关有权监督民事审判活动。该法第二百零八条也规定：“执行过程中，案外人对执行标的提出异议的，执行员应当按照法定程序进行审查。理由不成立的，予以驳回；理由成立的，由院长批准中止执行。如果发现判决、裁定确有错误，按照审判监督程序处理。”
另外，2002年刑法修正案（四）将执行判决、裁定失职罪和执行判决、裁定滥用职权罪规定在人民检察院管辖的渎职罪里，也反映了国家确立人民检察院对民事执行实行法律监督地位的立法意图。因此，以保障法律正确统一实施为已任的检察机关对民事执行活动实行检察监督既符合宪法规定，又合乎法运行的法理。
2、对民事执行检察监督实践
我国检察机关民行检察部门设立近二十年来，对民事、行政审判活动监督的成效正逐步显现，监督经验也正不断丰富，一些地方的检察机关已经开展了对民事执行工作的监督尝试，一些地方的人民法院也与检察机关就如何通过检察监督解决民事执行中存在的问题达成了共识。目前实践中尝试使用的监督方法主要有如下几种：抗诉、检察建议、监督意见、纠正违法通知书、暂缓执行建议、现场监督，另外还有要求说明理由通知、查处职务犯罪等监督方式。特别值得一提的是有些检察机关的民行检察部门与自侦部门联合起来成功查办了一批审判人员的职务犯罪案件。如：2004年，武汉市13名法官被查处的事件，其中大多数人的落马与在执行环节中的评估、拍卖的腐败有关。又如:2007年,景德镇市中级人民法院原法官张某的犯罪就发生在执行环节。通过对这些案件的查处,大大地提升民事行政检察部门的地位和监督水平。随着国家法治化进程的推进，民行检察部门的机构设置、人员配备正在不断优化。现在民行检察部门的检察人员和法院审判人员的任职门槛是相同的，均要求通过国家司法考试。我们完全有理由相信监督能力正不断提高的民行检察部门有能力做好民事执行监督这项工作。从这一层面而言，确立民事执行检察监督制度，符合检察监督实践，亦是切实可行的。
三、检察机关开展民事执行监督的范围
对于民事执行监督的范围，理论界有不同意见，主要有“全面监督说”和“有限监督说”两种。“全面监督说”认为，检察机关的监督应当贯穿于民事执行的全过程。既要监督法院的执行裁判行为，又要监督法院的执行实施行为；既要对执行人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的积极行为进行监督，又要对执行人员消极不执行行为进行监督。“有限监督说”则认为，检察机关只需监督已经发生法律效力的裁判是否确有错误，执行人员在执行过程中是否有重大违法行为。
检察机关对民事执行进行监督应遵循不干预法院正常执行活动的原则以及有限监督、有限救济的原则。民事裁判执行监督的目的是维护人民法院民事裁判的权威性和严肃性，监督的范围应当适当，不应干预过多，只要法院的执行裁决行为确有错误，执行实施行为违法，执行人员存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的违法行为，执行机构存在怠于执行、越权执行的现象，检察机关就有权予以监督。这是市场经济体制下对司法公正应予依法保障的必然要求。当然，目前检察机关开展民事执行监督尚处于探索及尝试阶段，因此笔者认为，应着重对涉及实体权益问题的执行裁决确有错误情形的、执行实施行为明显违法的以及执行人员存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的违法行为等情形开展检察监督.监督的范围界定在:
1、执行依据违法。法院错误的执行了尚未发生法律效力或不具有法律约束力的文书。
2、执行裁决违法。法院作出的涉及当事人实体权利和诉讼权利的裁定和决定，在其认定事实和适用法律方面违反法律的规定。
3、执行措施违法。法院违法采取查封、扣押、冻结等强制执行措施给当事人和案外人造成损失的。
4、执行人员的贪污受贿、徇私舞弊、滥用职权、枉法执行行为。执行人员在民事执行活动中挪用、侵占执行款物，贪污受贿、滥用职权等行为，或者枉法采取诉讼保全措施、强制执行措施给当事人或案外人造成重大损失的行为。
四、民事执行检察监督程序设计
设计民事执行检察监督工作机制时应该以现有的民事检察工作机制为基础，民事执行检察监督工作机制主要包括民事执行申诉案件的受理审查机制以及保障机制。
1、民事执行申诉案件的受理审查机制
民事执行申诉案件的受理审查机制包括了申诉案件的管辖、审查及审查终结等机制。
案件管辖 ,在级别管辖上，实行同级监督为原则。在地域管辖上，采取执行法院所在地检察院管辖原则。
案件的审查, 民检部门受理民事执行案件的申诉之后，应当及时进行审查。首先是从程序上进行审查，包括申诉主体的适格、申诉的材料等。其次是从实体上审查执行行为是否错误有且属于检察机关监督范围之内的。
适格的申诉主体。在通常情况下，民事执行申诉案件是由民事主体提起的。提起申诉的民事主体必须符合形式上的要件和实质上的要件：
申诉的材料。申诉人向检察机关提出申诉，应当提交申诉书、人民法院的执行文书，以及证明其中诉主张的证据材料。
审查终结后的处理 ,办案人员应当在规定的期间内进行审查，需要延长审查期限的，按规定的手续办理。审查终结后，区分情况及时作出决定。民事执行行为没有错误的或虽有瑕疵但并不影响申诉人实体上的权益的，应做好申诉人的息诉工作。
确立并规范使用的监督方式。依上所述，并结合前文关于民事执行检察监督范围的分析，笔者认为检察机关对于民事执行行为的监督方式，应明确规范为以下几种：抗诉、检察建议、纠正违法通知书、暂缓执行建议、其他与执行相关方式(这包括:1、查处民事执行中的职务犯罪；2、参与执行的现场监督；3、参与执行和解等)。 对法院的执行确有错误的，根据具体情况分别作出处理。
办案期间,比照在审判监督程序中的抗诉案件办案期间，执行监 督案件宜在3个月内审查终结。如果需要刑事调查的，适用刑事诉讼程序的相关规定。
2、监督保障机制
(1)必要的调查权 。为了取得民事执行检察监督的效果，应该赋予检察机关在办案过程中相应的调查权。 一是调阅卷宗，包括执行案卷的原审卷宗，及执行卷宗。二是开展调查，执行监督案立案后，检察机关根据申诉材料反映的情况或者可能存在损害国家、集体、社会公共利益的问题进行调查。
(2)刑事调查、侦查权。对于执行人员严重违法或者涉嫌犯罪的，检察机关可以直接依据刑事诉讼法的有关规定进行调查、侦查等。
附:主要参考文献
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