□ 四川省天府新区成都片区食品药品监督管理局 唐 杰
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当前，由于《食品安全法》未对超范围、超限量使用食品添加剂行为的定性及处罚作出明确规定，使得执法实践中这一行为的处理分歧较大。将其定性为“添加其他可能危害人体健康的物质”查处者有之；将其定性为“生产经营其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品”查处者有之；将其定性为“使用不符合食品安全标准的食品添加剂”进行查处者有之；将其定性为生产销售“不符合保障人体健康的国家标准的产品”查处者有之……本文结合相关法律规定和司法解释，对这一实践中争议较大的食品安全法律问题进行了探讨，希望对基层监管部门餐饮安全执法有所启发，同时欢迎大家发表不同见解。
对超范围、超限量使用食品添加剂行为的定性，实践中众说纷纭，下面笔者结合相关法律规定逐一做一分析。
超范围、超限量使用的食品添加剂不是有毒、有害的非食品原料
《食品安全法》第九十九条规定，食品添加剂是指为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。这是法律对食品添加剂的定义。
《最高人民法院 最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第二十条规定，下列物质应当认定为有毒、有害的非食品原料：“（一）法律、法规禁止在食品生产经营活动中添加、使用的物质；（二）国务院有关部门公布的《食品中可能违法添加的非食用物质名单》、《保健食品中可能非法添加的物质名单》上的物质……”这是司法解释对有毒、有害的非食品原料作出的界定。
根据上述规定来看，超范围、超限量使用的食品添加剂在没有被排除在《食品添加剂使用标准》以前，依然是某些食品允许合法使用的食品添加剂，不是有毒、有害的非食品原料，更不可能是其他危害人体健康的物质。
超范围、超限量使用食品添加剂与添加食品添加剂以外的化学物质或其他可能危害人体健康物质的区别
一是司法解释将二者完全区分。《最高人民法院 最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第八条规定：“在食品加工、销售、运输、贮存等过程中，违反食品安全标准，超限量或者超范围滥用食品添加剂，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，依照刑法第一百四十三条的规定以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚。”
二是《食品安全法(修订草案)》将二者分别定性，区别处罚。《食品安全法(修订草案)》第三十条规定，禁止食品生产经营活动中有下列行为：（一）用非食品原料生产食品，或者用回收的食品、超过保质期的食品作为原料生产食品；（二）添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质；（三）采购、贮存国家公布的食品中可能违法添加的非食用物质；（四）超范围、超限量使用食品添加剂。在该修订草案第一百一十条、第一百一十二条中分别对“添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质”以及“超范围、超限量使用食品添加剂”规定了不同的处罚。
三是规范性文件对此违法行为做了专门规定。国家质检总局发布的《关于依法严惩食品生产加工非法添加违法行为的规定》第五条规定：违反国家标准超范围、超限量使用食品添加剂的，按《产品质量法》第四十九条规定的上限处罚；对不适用产品质量法以及其他法律的规定或者规定不明确的，依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条、第四条从重处罚。
可见，无论是两高司法解释还是司法实践，亦或是《食品安全法》的立法者，都是将食品中添加食品添加剂以外的化学物质或者其他可能危害人体健康的物质与超范围、超限量使用食品添加剂区别对待。从这些法律文件的规定来看，超范围、超限量使用食品添加剂所承担的法律责任远远小于前者。
超范围、超限量使用食品添加剂的法律适用
《食品安全法》第四十六条规定：“食品生产者应当依照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂；不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。”这是对超范围、超限量使用食品添加剂的最直接的禁止性规定，然而遗憾的是该法对此行为没有对应的罚则。
《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》（试行）第二十条食品生产加工企业在生产加工过程中严禁下列行为：（一）违反国家标准规定使用或者滥用食品添加剂……该部门规章中对此行为也没有对应的罚则。
《食品安全法》第二十八条规定，禁止生产经营下列食品……（十一）其他不符合食品安全标准或者要求的食品。这是《食品安全法》的兜底条款，仍然没有对应的罚则。
《餐饮服务食品安全监督管理办法》第十四条规定，餐饮服务提供者禁止采购、使用和经营下列食品：（一）《食品安全法》第二十八条规定禁止生产经营的食品……该条款依然没有对应处罚条款。
如上所说，超范围、超限量使用食品添加剂是否就没有对应处罚条款呢？其实不然。《最高人民法院 最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第八条规定：“在食品加工、销售、运输、贮存等过程中，违反食品安全标准，超限量或者超范围滥用食品添加剂，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，依照刑法第一百四十三条的规定以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚”。从这一规定可以看出，超范围、超限量使用食品添加剂生产出来的产品必然是不符合安全标准的食品。对超范围、超限量使用食品添加剂行为的处罚依据应紧紧围绕不符合安全标准的食品这一规定来寻找。
一是生产环节的法律适用。《产品质量法》第十三条第一款规定：“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。”该法第四十九条明确了相应的罚则。
《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第一款规定，生产经营者应当对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品。第二款规定了相应的罚则。
二是流通环节的法律适用。《流通环节食品安全监督管理办法》第九条第一款规定：禁止食品经营者经营下列食品……（十三）其他不符合食品安全标准或者要求的食品。该《办法》第五十三条明确了处罚规定。
三是餐饮服务环节的法律适用。《食品安全法实施条例》第三十一条第一款规定，餐饮服务提供者应当制定并实施原料采购控制要求，确保所购原料符合食品安全标准。第五十六条规定，餐饮服务提供者未依照本条例第三十一条第一款规定制定、实施原料采购控制要求的，依照《食品安全法》第八十六条给予处罚。《食品安全法》第八十六条对此规定了明确的法律责任。
综上所述，在现有法律框架下，生产、经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品，既不是《食品安全法》第二十八条第（一）项规定的“添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品”，也不是该条第（二）项所规定的“其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品”，更不能定性为《食品安全法》第三十六条规定的“采购或者使用不符合食品安全标准的食品添加剂”。对生产、经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品违法行为，应从违法行为发生的领域和违法情节来区别对待，从而准确定性，正确适用法条。
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责任编辑：西瓜
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