导 读
随着市场的发育，美国ESG政策法规日渐完善，要求也趋于严格。作为全世界最大的经济体，美国在可持续金融领域的发展对全球经济产生着巨大影响。
环顾全球市场，近年来美国的ESG投资呈现出日渐增强的特点。早在1971年，美国第一只社会责任投资基金“和平女神世界基金”诞生；据USSIF提供的数据：1995年，美国可持续和负责任投资规模为6390亿美元；到2018年，单ESG投资规模已高达1.8万亿美元。
近十年来，美国推出的可持续金融产品种类越来越多，ESG投资市场形成了较为完整的产业链和价值链。市场中不仅涌现出众多不同类型的投资者和各类ESG产品，还出现了一批专业成熟的ESG评级机构、指数机构和服务中介机构。随着市场的发育，美国ESG政策法规也日渐完善，要求也趋于严格。近年来，美国对联合国提出的可持续发展目标（SDGs）也做出了积极响应。但与欧洲市场ESG“政策法规先行”引导的特点有所不同，美国首先表现为资本市场对ESG的追捧，其后政策法规相伴而行。
图1 美国ESG政策法规时间轴
来源：社投盟研究院分析整理
美国ESG政策法规的出台是从对单因素的关注开始的。世纪之初，美国安然和世界通信公司的财务造假事件直接催生了《萨班斯·奥克斯利法案》的颁布。该法案是历史上美国政府全面的对公司治理、会计职业监管、证券市场监管等方面提出更加严格、规范的法律体系的管控[1]。这一法案也构成了美国公司治理一直延续至今的法律基础，同时对全世界的公司治理产生了深远影响。
近十年来，环境议题（尤其是气候变化因素）成为美国资本市场关注的又一重点，与之相关的政策法规呈现出量化和强制性的要求。
随着全球可持续发展浪潮的推进，美国就环境治理出台了新的法规文件。除了原有的《美国国家环境政策法案》、《清洁空气法案》等相关法律法规外，美国在2009年联合国第15次气候变化大会召开之后，于2010年发布了《委员会关于气候变化相关信息披露的指导意见》，要求公司就环境议题从财务角度进行量化披露，公开遵守环境法的费用、与环保有关的重大资本支出等，开启了美国上市公司对气候变化等环境信息披露的新时代。
2015年，在联合国提出17项可持续发展目标（SDGs）后，美国也相应地在政策法规中做出了回应，首次颁发了基于完整ESG考量的规定——《解释公告IB2015-01》。《公告》就ESG考量向社会公众表明支持立场，鼓励投资决策中的ESG整合。由此，美国加速了ESG政策法规的制定和出台，ESG政策法规的发展步入了快车道。
随着美国可持续金融市场的发展，业界各方都对于ESG政策法规提出了新的诉求。“许多大型机构投资者、学者、律师和代理顾问支持向美国证券交易委员会（Stock and Exchange Commission，简称SEC）提交规则制定申请，尽管美国众议院金融服务委员会尚未通过要求企业广泛披露ESG信息的立法提案”[2]。
同年，美国发布《第185号参议院法案》[3]，要求加州公务员退休基金[4]和加州教师退休基金[5]在2017年7月1日前“停止对煤电的投资，向清洁、无污染能源过渡，以支持加州经济脱碳”。在该法案中，环境保护成为董事会参与的重要事项：“董事会应建设性地与动力煤公司接洽，以确定公司是否正在转变业务模式适应清洁能源生产”。
在此后的2018年，《第964号参议院法案》进一步提升对上述两大退休基金中气候变化风险的管控以及相关信息披露的强制性，同时将与气候相关的金融风险上升为“重大风险”级别。《法案》强制要求披露与气候相关的财务风险、应对措施及董事会的相关参与活动，以及与《巴黎协定》、加州气候政策目标的一致性[6]等信息。作为美国最大的两家公共退休基金，截至2019年，加州公务员退休基金资产管理规模超过3700亿美元[7]，加州教师退休基金资产管理规模超2400亿美元[8]。
美国劳工部员工福利安全管理局先后于2016年和2018年出台了《解释公告IB2016-01》和《实操辅助公告No.2018-01》。这两个公告针对的是受托者和资产管理者，强调了ESG考量的受托者责任，要求其在投资政策声明中披露ESG信息。
2019年，纳斯达克证券交易所发布了《ESG报告指南2.0》。第二版《指南》将约束主体从此前的北欧和波罗的海公司扩展到所有在纳斯达克上市的公司和证券发行人，并主要从利益相关者、重要性考量、ESG指标度量（ESG metrics）等方面提供ESG报告编制的详细指引。该指南参照了GRI（Global Reporting Initiative）、TCFD（Task Force on Climate-Related Financial Disclosures）等国际报告框架，尤其响应了SDGs中“性别平等”“负责任的消费与生产”“气候变化”“促进目标实现的伙伴关系”等内容。
2020年初，美国金融服务委员会通过了《2019 ESG信息披露简化法案》，强制要求符合条件的证券发行者在向股东和监管机构提供的书面材料中，明确阐述：界定清晰的ESG指标，以及 ESG指标和长期业务战略的联系。按照美国的法律程序，该法案需经过参议院审议通过和总统签署后方可生效。目前，该法案仍在审议过程当中。
1. 信息披露日益受到重视
信息披露是促进ESG发展、形成良好的ESG投资市场的必要条件。根据CFA和PRI在2018年发布的《美洲的ESG整合：市场、实践和数据》研究报告显示，美国各行业上市公司ESG信息披露的中位数得分中，除金融行业得分保持不变外，其他各行业在2011年至2016年间均有不同程度的提升，表明美国上市公司ESG信息披露的持续进步。其中，信息披露提升较快的是材料行业，信息披露一直较好的是公用事业行业。
在美国两大交易所当中，纽交所尚未发布强制的ESG信息披露要求，但纳斯达克交易所在2017年、2019年分别发布了《ESG报告指南1.0》和《ESG报告指南2.0》，为上市公司ESG信息披露提供指引。
与欧盟、英国ESG相关政策法规的强制力方面相比，美国对于信息披露的要求不存在“不遵守就解释”的空间。除《解释公告IB2015-01》、《解释公告IB2016-01》和《ESG报告指南》没有强制要求ESG披露外，其余上述政策法规均强制要求ESG披露。
2. ESG法律规约主体日趋多元
美国ESG法律文件的规约主体是从上市公司开始的，进而扩大到养老基金和资产管理者，再进一步延伸到证券交易委员会等监管机构。
2010年，对环境议题和气候变化信息的披露要求从上市公司开始着手。纳斯达克交易所也在近年来推出《ESG报告指南》，旨在帮助上市公司规范ESG信息披露，同时提高中小企业的ESG参与度。
以加利福尼亚州两个大型公务员退休基金为代表的大型资产所有者，尤其重视环境议题和气候变化。近年来这两个因素已成为投资决策中的优先考量。
与受托者、资产管理者息息相关的受托者责任（Fiduciary Duty）也在美国ESG立法的考虑范围之内。2015-2018年，美国连续有多部法案意图明确受托者责任与ESG考量不相冲突，鼓励受托者关注ESG风险和机会。
2020年初，刚被众议院金融服务委员会通过的《ESG 信息披露简化法案》要求证券交易委员会制定更细致的ESG规则，帮助规范资本市场的可持续发展秩序。
3. 强调董事会的责任
美国对公司治理的要求从内到外影响着ESG政策法规的制定。2015年以后出台的法案提升了对董事会参与被投资公司ESG事项的要求。在相关法案中，《第185号参议院法案》要求董事会应与煤电公司进行接触，明晰公司业务模式；《第964号参议院法案》要求：a. 加州两大养老基金的董事会在做出投资决策时考虑环境和气候风险；b. 董事会为应对气候相关的金融风险有参与活动；c. 董事会为应对气候相关的金融风险而采取行动。
4. 重视环境要素中对气候变化的考量
2010年，美国对环境及气候变化议题提出了新的要求。相关财务支出的量化披露、投资对象对环境的影响成为美国ESG政策法规中关注的重点。2016年，美国作为195个国家之一在纽约参与了《巴黎协定》的签署，同意为减少导致地球变暖的温室气体付出努力。美国在此后的法案中更加关注了环境和气候变化信息披露与SDGs、《巴黎协定》的一致性。
5. 注重与国际报告框架标准的一致性
美国ESG政策法规对国际、国内政策与报告框架的一致性表现得较为关注。2015年以后出台的《第964号参议院法案》、《ESG报告指南》都特别对《巴黎协定》、SDGs政策目标等表示了支持。
与伦敦证交所出台的《ESG报告指南》相似，纳斯达克交易所也在指南中广泛参考和借鉴了目前国际上几大自愿性披露的ESG报告框架内容，包括上文提到的GRI和TCFD等。此外，它还鼓励公司参考欧盟在2014年出台的《非财务报告指令》。
2019年8月，商业圆桌会议（Business Roundtable）[9]在华盛顿发布了由181家美国公司首席执行官共同签署的《关于公司宗旨的声明（Statement on the Purpose of a Corporation）》。签署者承诺，除了带领公司继续创造经济价值外，在商业决策中将同时考虑股东和其他利益相关者（客户、员工、供应商、社区）的利益诉求。该声明的出现颠覆了美国传统商业价值观中“股东利益至上”的原则，树立了企业社会责任的新标准，体现出美国商界向可持续发展理念的价值转向。这为ESG作为公司战略投资、风险管控、加强治理在市场中的应用起到了重要作用，体现了企业的力量和市场的选择。
可持续金融的推进成为美国资本市场的风向标。美国在公司治理方面的政策也日趋完善、日渐加强。目前，在信息披露方面，纽交所尚未出台强制性规定，也表明美国ESG相关政策法规仍有提升空间。
美国是世界上最大的经济体，拥有全球最大的金融市场，其在可持续金融领域的发展对全球经济都产生着巨大影响。近两年来，随着特朗普政府在国际合作组织中的各种“退群”行为，美国的相关政策法律或将受到一定影响，但全球资本市场已经展现出向可持续金融迈进的趋势，资本向善已然成为时代潮流。可持续发展终将成为人类共同使命和必然选择。
[7]资料来源：https://www.calpers.ca.gov/page/newsroom/calpers-news/2019/preliminary-fiscal-year-investment-returns
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