美军联合能力集成与开发系统

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文丨王晓琦

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导    读

· 美国国防采办三大决策支持系统

· 美军联合能力集成与开发系统（JCIDS）

· JCIDS分析过程四步走

· JCIDS主要部门职责和组织结构

       进入21 世纪，美军开始谋求军事转型，强调联合作战是信息时代的核心发展目标，并开始进行装备需求采办生成系统的根本性变革。

       2003年，时任国防部长的拉姆斯菲尔德实施了重构组织、调整运行机制、建立新的法律法规等一系列措施，以“联合能力集成与开发系统”（以下简称JCIDS）取代了原有的RGS。本文将对该系统予以重点介绍。

1 美国国防采办三大决策支持系统

       经过多年的探索和实践，美军目前形成了3大决策支持系统：JCIDS，国防采办系统（以下简称DAS）和规划、计划、预算与执行系统(以下简称PPBE)。

       JCIDS将在后续内容中予以重点介绍，在此不予赘述。DAS主要用以管理美国对于装备发展的投资。通过该系统，国防部可以以尽可能短的时间和合理的价格获得满足军方需要的武器装备和自动化信息系统。PPBE旨在更好地在国防部内部进行资源分配，做出更好的资源分配决策。

       在三大系统中，JCIDS处于发起端，其提出的需求是规划计划与采办的基本依据。PPBE的计划、预算编制，需要依据军事需求和项目计划进展情况进行及时的审定和调整。 DAS在决定武器装备计划的推进时，综合考虑技术成熟程度和需求变化。三大系统的关系如图1所示。

图1  美国国防部决策保障系统

2 联合作战理念下的JCIDS

图2 美军作战概念体系（点击查看大图）

        “联合作战概念”的作战概念体系如图2所示。负责联合作战概念开发的包括国防部长办公室、参联会主席、联合需求监督委员会、参联会联合武装部队发展部、联合部队司令部、作战司令部等机构。上述机构在JCIDS的分析过程中扮演了十分重要的角色，这体现了JCIDS在联合作战这一思想指导下开展工作的特点。

3  JCIDS分析过程

       JCIDS的关键是在能力开发初期进行必要的能力分析，以确定如何改进军队现有作战能力并开发新的联合作战能力。JCIDS过程的分析过程称为基于能力的评估（CBA），美国国防部体系结构框架（DoDAF）是这一过程的重要指南工具。美军将其作为指导武器装备架构开发的纲领性规范在其下属机构中强制推行。

       JCIDS运行过程如图3所示，大致可以分为4个阶段：顶层文件制定、需求论证过程、需求审查过程和最终能力需求的确认。

图3 JCIDS运行过程图（点击查看大图）

3.1  顶层文件制定

       如前文所述，美军武器装备需求的提出均遵循“联合作战”的思想，因此在国防部一系列的顶层文件是各需求发起部门开展需求论证、联合需求监督委员会开展需求审查的主要依据，这些顶层文件包括：《国家安全战略》、《国防战略》、《国家军事战略》、《四年防务审查》、《军队运用指南》、《军队发展指南》、《统一指挥计划》和《联合战略能力计划》。

3.2 需求论证过程

       需求论证过程可以分为3个阶段：①功能领域分析（FAA），②功能需求分析（FNA），③功能解决方案分析（FSA）。上述阶段的核心工作内容见表1所示：

表1 需求论证过程3个阶段核心工作内容

阶 段	工作内容
功能领域分析	需求发起部门确定实现军事目标所需的作战任务、条件和标准
功能需求分析	需求发起部门评估现有作战能力，分析确定相关存在的能力差距、能力冗余以及能力发展的优先顺序
功能解决方案分析	需求部门在前期工作基础上，确定弥补能力差距或发展新型作战能力的可能方案

       功能解决方案是需求论证过程中最为重要的环节，在前两阶段的论证基础上，需求发起部门需要所有可行的方案。方案一般分为装备解决方案和非装备解决方案，非装备解决方案一般指通过对条令、编制、训练、装备、领导艺术、人员、设施（以下简称DOTMLPF）进行分析，寻求能够解决联合能力需求的综合DOTMLPF改革方案。

       装备解决方案的提出是国防部及其他机构共同努力的结果。本阶段的主要特征是机构之间的合作性，这将意味着被提议的方案具有“与生俱来”的联合性。

       对装备/非装备方案计划进行综合性的评估比较是十分重要的。对于非装备方案，如果能力差距能够得到有效解决，那么JCIDS 分析的需求发起方将和国防部有关机构一起采取措施实施相应的改革。反之，则需要寻求装备方面的解决途径。

3.3 需求审查过程

       在相关能力文件提交JCIDS后，初审官正式启动能力文件初审工作，并在5天内发布评审结果。通过初审的提案会提交给相应的功能能力委员会、联合能力委员会和JROC进行进一步详细评审。对于不合格的能力提案，初审官将予以否决，或打回军种再修订。

       初审官会将能力文件分为4类，对于被认定为三、四类的项目，经过需求发起部门确认后，根据初审结果对能力文件进行完善、签署后生效。对于被认定为 “JROC关注”的重大项目，由联合参谋部J-2/J-6/J-8等业务局进行审查，需求发起部门根据评审意见完善能力文件后，交由功能能力委员会进一步审查，通过后将审查意见和能力文件草案交由联合能力委员会确认，最后交由联合需求委员会批准。

       对于初审确定为二类的联合一体化项目，也需要由联合参谋部J-2/J-6/J-8等业务局进行审查，然后由需求发起部门根据初审结果对能力文件进行完善，最后由需求发起部门确认签署生效，并将有关文件存入知识管理/决策支持数据库。

表2 能力文件侧重点对比

文件名称	侧重点
初始能力文件（ICD）	侧重能力需求分析，描述现有能力不足
能力发展文件（CDD）	以ICD为输入，从作战使用角度提出装备力需求
能力生产文件（CPD）	以CDD为输入 提出可测试的能力需求程度

4 主要部门职责和组织结构

      JCIDS的运行过程中，涉及了几个关键部门和角色：参谋长联席会议、需求发起部门、联合需求监督委员会和初审官。其组织结构图4所示：

图4  JCIDS运行过程组织体系(点击查看大图）

4.1 联合需求监督委员会

      参联会主席领导的联合需求监督委员会，是需求分析管理的最高审查与决策机构。联合需求监督委员会的主要职能包括：

       1）指导下属功能能力委员会的工作；

       2）联合概念开发和实验的DOTMLPF；

       3）审查重大装备项目的发展需求，根据功能能力委员会的建议批准相关的能力文件， 确定装备项目的关键性能参数；

       4）负责向参谋长联席会议主席提交一切与军事需求相关事务的书面报告，并向国防采办委员会提交核准的需求能力文件，为重要武器计划的阶段审查提供需求方面的决策依据。

4.2  需求发起部门

       需求发起部门是需求提出的主体，通常是指各军种、作战司令部和国防部业务局。各军种的需求发起部门主要包括：陆军训练与条令司令部、海军作战部长办公室和海军分析中心、海军陆战队战斗发展司令部、空军的作战司令部等。需求发起部门的主要职责有：

      1）编制能力开发文件、能力生产文件和联合DCR，支持军事力量开发和装备采办；

       2）在编制初始能力文件和DCR以及相应的综合体系结构时，与有关的功能能力委员会紧密合，进行基于能力的需求分析；

       3）确认和批准被指定为三、四类项目的文件；

       4）与其他部门协调处理需求分析过程中出现的有关事宜。

4.3 参谋长联席会议

       美军参联会由主席、副主席、陆军参谋长、海军作战部长、空军参谋长和海军陆战队司令以及国民警卫队局长组成。参联会其他成员是各军种中军衔最高的现役军人，接受国防部和各军种的双重领导。参联会的主要职责是：

       1）平时向总统、国家安全委员会和国防部长提出关于军队建设、国防发展项目与预算、采购需求评估、联合作战条令、联合训练政策等方面的建议；

       2）在战时制定军事战略、战略训令，制定后勤保障计划和军训动员计划；

       3）就军事预算、军事科研和武器装备发展提出建议，组织诸军兵种大规模联合演习等。

4.4 初审官

       初审官由联合参谋部局主管需求的副局长担任，充当基于能力的需求分析文件的“守门员” 角色，负责对需求主办者提交的能力需求文件进行初步审查，做出联合潜在指定的决定，指定后期负责所提能力需求领域的主导功能能力委员会和提供支持的功能能力委员会，同时负责与国家有关部门协调军队和地方同时开发项目的需求。

5  美军武器装备规划特点

5.1 注重项目预研论证工作

       美国国防预研创新主体包括：高校、军队和政府科研院所、私营企业和军工厂以及非营利机构。

       在预研工作的启动阶段，国防部以《2020 联合构想》和《四年防务评审》为需求指向，制定《国防科学技术战略》。国防研究与工程署署长负责根据该文件，组织拟制全军科技计划的指导方针、总体目标和内容。基于上述战略及计划，国防部长办公厅、联合参谋部、各军种、国防业务局进一步制订各项具体的支撑性国防预研科技计划，并依据这些计划指导每年的国防预研立项、相应的国防预算和计划目标备忘录。各科研主体则以此为直接指导开展预先研究。

5.2  构建自上而下的科学需求论证框架

       为适应工业时代可预见的威胁向信息时代的不确定威胁的转变，美军在战略指导上强调打造“全能型军队”，形成“全谱优势”。2003年以来，为了规范作战能力需求论证工作，提高论证的质量和水平，美军先后共发布了五版联合能力集成与开发系统指南。美国参联会已经发布了多份有关该系统的文件，并且已用于联合通用导弹项目、无人机研制、联合高速武器等多个装备项目的研发。

       JCIDS拥有一套定量、较为科学的需求生成系统。包含需求分析、《联合能力文件》/《初始能力文件》的审查和批准、《能力发展文件》的制定、审查与批准和《能力生产文件》的制定、审查与批准等过程，涵盖了需求分析、需求文件制订、需求审查和需求监督控制等不同阶段。该系统可以通过一套标准化的运行流程和规范的管理制度，将本身不确定的军事需求信息转化为能够引领装备发展的清晰化的军事需求权威文件，进而指导采办管理全过程。

5.3 联合需求与渐进式采办的一体化

       加强装备需求生成过程与采办过程的紧密联系，是美军科学进行武器装备规划的重要举措。如在管理职能的分工上，需求管理部门与采办管理部门存在着交叉。JROC在人员构成上，除了包含参联会副主席、各军种副参谋长（或作战部部长）等高层领导及其代表外，还包括美军负责采办、技术与后勤的国防副部长，而参联会副主席又同时兼任国防采办委员会的副主席。这种组织架构凸显“双重审批”的特点，保证能力需求与采办管理系统在合作过程中能够共同基于对DOTMLPF的分析来确定所希望的能力。

编辑 | 王晓琦       

审核 | 冯莉