美国隐蔽行动的政策起源（1947-1948）

作者｜舒建中 南京大学历史学院教授

本文刊登在国防大学《思想理论战线》2023年第2期

自冷战格局形成以来，隐蔽行动就成为美国对外政策的工具，正是冷战催生了美国长期性的隐蔽行动计划，服务于美国特定的政策目的和长远的战略目标。从某种意义上讲，冷战可以理解为“吹黑哨、下黑棋、打黑枪”的政治博弈，隐蔽行动则是最符合冷战特征的政策手段和行动方式，是冷战政策意涵的更为贴切的体现。纵观冷战历程，隐蔽行动是美国进行冷战较量的特殊且持久的方式，是美国赢得冷战的利器。因此，廓清美国隐蔽行动的政策起源，对于准确认识美国隐蔽行动战略的含义、类型和政策手段，无疑具有重要的学术价值和现实意义。

对于美国隐蔽行动的政策起源，国外学界没有专门的研究成果，有关分析散见于隐蔽行动的论著中；中国学界对美国隐蔽行动的政策起源同样缺乏深入研究。本文利用美国解密的档案材料，致力于探究美国政府内部围绕隐蔽行动的政策争论，进而梳理美国隐蔽行动的政策内涵以及隐蔽行动组织机构的创建历程，以期进一步厘清美国隐蔽行动的政策起源。

一、心理战与美国隐蔽行动的政策发端

第二次世界大战结束后，美苏战时盟友关系迅速走向破裂，双方龃龉不断。为应对美苏关系的变化，维护美国在世界政治中的地位，美国总统杜鲁门早在1946年初就首度表示，应构建一个新的美国国家安全结构。此后，美国政府内部就此展开了密集磋商。1947年2月，杜鲁门提请国会审议《国家安全法案》，要求设立美国国家安全委员会，同时成立中央情报局；该局应在国家安全委员会指导下行使与国家安全有关的情报职能。3月，杜鲁门主义出笼，美苏冷战格局正式形成，在此背景下，谋划具体的冷战对抗战略、遏制共产主义扩张就成为美国对外政策中最重要的议事日程。经过反复讨论，美国国会于7月通过《1947年国家安全法》并经杜鲁门签署生效，美国国家安全委员会及其下属机构中央情报局（中情局）随之建立，由此框定了美国现代情报体系的基本架构，初步奠定了美国隐蔽行动制度化的组织基础。

关于中情局的职责范围，在酝酿国家安全法之际，美国政府内部就展开了激烈争论。不管是陆军部、海军部，还是国务院，均不愿放弃手中的情报资源，并反对设立一个可以掌控所有情报的中心化的新机构。尽管《1947年国家安全法》规定建立中情局，但根据授权，中情局的职责是：就情报活动提出建议；协调政府各部门的情报活动；情报搜集和情报评估；按照国家安全委员会的指示，履行与国家安全有关的其他职能。诚然，《1947年国家安全法》赋予中情局协调政府各部门情报活动的责任，但并未授予直接的权力以履行此种职责，在军方和国务院等部门依然保有相应情报机构和资源并各自为阵的情况下，中情局无法有效展开情报协调和评估工作。从历史上看，美国的情报工作主要分属军方和国务院，对于新设立的中情局，其他相关机构均不予理睬。由于美国政府内部官僚竞争的掣肘，以及《1947年国家安全法》的模糊规定，中情局在建立之初只是一个力不从心的情报协调机构而非行动机构。同时应当看到，这样的模糊规定亦为美国政府相关部门争夺隐蔽行动的主导权埋下了伏笔。

随着冷战的逐步推进，美国政府开始酝酿全面的冷战对抗战略，以秘密方式展开宣传战和颠覆活动首先进入美国决策层的视野。1947年9月25日，中情局顾问劳伦斯·休斯顿（Lawrence Houston）向中情局首任局长罗斯科·希伦科特（Roscoe Hillenkoetter）提交备忘录，对中情局的职能给予延伸解读。休斯顿认为，根据《1947年国家安全法》的有关规定，黑色宣传、秘密渗透、暗中破坏、支持游击活动、组织抵抗运动等，均属中情局的职责范围，是阻止共产主义扩张的政策手段，为此，中情局必须尽快确立相应的政策计划。尽管休斯顿的建议没有明确提及隐蔽行动的概念，但该备忘录对中情局职能的延伸解读既显露了中情局试图获取行动职权的努力，又初显了确立隐蔽行动政策的端倪，为中情局酝酿系统的隐蔽行动规划提供了最初的思考路径，可谓拉开了美国政府制定隐蔽行动政策的帷幕。

几乎与此同时，美国政府相关部门亦围绕心理战问题展开了密集讨论。9月30日，美国国务院—陆海军协调委员会（SWNCC）拟定了一份政策文件，率先呼吁组建一个美国国家心理战组织。10月15日，美国国务院—陆海空军协调委员会（SANACC）下属特别研究和评估委员会提出略加充实的报告，就国家心理战组织的授权、组织以及活动等问题提出初步建议。与休斯顿的建议关注秘密行动不同，SANACC侧重于心理战议程。鉴于国务院和军方在当时的美国对外政策决策中占据更强势的地位，因此，SANACC的建议表明，在筹划美国冷战战略的初始时期，心理战占据了更加突出的位置，筹建专门的国家心理战组织并实施心理战成为美国决策者特别关注的问题。

为进一步筹划协调一致的心理战，SANACC下属的专门委员会于11月7日提交题为《心理战》的报告（SANACC304/11），强调美国应利用心理战以推进冷战对抗战略，其首要步骤就是实现政策协调，整合相关机构，强化心理战手段。为此，该报告就美国心理战的机构设置、政策协调等问题提出更为详细的方案。11月13日，SANACC批准该报告。次日举行的美国国家安全委员会第二次会议专门讨论了该《心理战》报告，决定由国家安全委员会进行进一步修改。至此，由SANACC倡导的心理战成为美国冷战战略设计的优先议程。

12月9日，美国国家安全委员会执行秘书悉尼·索尔斯（Sidney W.Souers）根据国家安全委员会第二次会议的决定，进一步修改SANACC提交的《心理战》报告，并将题为《心理行动》及其附件《致中情局局长希伦科特的指令草案》提交国家安全委员会审议，文件编号为NSC4-A。其中，《心理行动》指出，隐蔽心理行动的目的就是抵消苏联以及苏联授意的活动，中情局实施的隐蔽心理行动必须符合美国的对外政策。《致中情局局长希伦科特的指令草案》则细化了隐蔽心理行动的目的，明确了隐蔽心理行动的实施机构，其主要内容为：一是国家安全委员会认为，苏联及其卫星国和共产主义集团正借助恶毒的心理战诋毁并挫败美国及其他西方国家的目标和活动。为维护世界和平以及美国的国家安全，国家安全委员会决定采取隐蔽心理行动以补充美国的对外情报活动。二是根据《1947年国家安全法》，国家安全委员会授权中情局发起并实施隐蔽心理行动。三是中情局的隐蔽心理行动计划应获得国家安全委员会的批准，同时确保中情局的秘密技术、行动资源和联络渠道等不致泄露。12月17日，美国国家安全委员会召开第四次会议，正式批准了《心理行动》以及略做修改的《国家安全委员会致中情局局长希伦科特的指令》并经杜鲁门签署生效。

由此可见，与SANACC主张建立一个新的、专门的国家心理战组织并展开心理战不同，NSC4-A号文件明确提出隐蔽心理行动的政策概念，并将实施隐蔽心理行动的职责赋予中情局，因此，尽管有组织的心理战由SANACC率先倡导，但中情局却赢得了隐蔽心理行动的主导权。实际上，中情局在建立之后已经开始实施某种形式的隐蔽行动、包括隐蔽心理行动，但所有这些行动毕竟具有临时性和非正式性。NSC4-A号文件第一次以官方文件的方式批准中情局实施隐蔽心理行动，因而在美国隐蔽行动政策的形成过程中具有开创性意义。诚然，NSC4-A号文件对中情局的授权仅限于隐蔽心理行动，但鉴于隐蔽心理行动本身就是隐蔽行动的组成部分，因此，NSC4-A号文件无疑是美国政府将隐蔽行动确立为战略行为的起点，有关心理战以及隐蔽心理行动的讨论为美国设计更为广阔的隐蔽行动战略提供了政策准备和前期铺垫。从这个意义上讲，NSC4-A号文件堪称冷战初期美国隐蔽行动政策设计的肇端，彰显了隐蔽心理行动（又称隐蔽宣传行动）在美国隐蔽行动战略中的首要地位。

为执行NSC4-A号文件授权的隐蔽心理行动，希伦科特随即于12月22日致函负责特别行动的局长助理唐纳德·加洛韦（Donald H.Gallo‐way），明确指出特别行动处（Office of Special Operations）是隐蔽心理行动的执行机构，为此，希伦科特要求加洛韦尽快制定一份有关隐蔽心理行动的具体计划，包括组织机构、人员安排、行动措施、资金预算等。为强化隐蔽心理行动的政策规划和组织构架，希伦科特还要求在特别行动处内设立一个新的对外情报科（Foreign Information Branch），以期加强中情局隐蔽心理行动的组织和行动能力。至此，美国的隐蔽心理行动由政策筹划进入具体落实阶段，中情局成为实施隐蔽心理行动的主要机构。

按照希伦科特的指令，特别行动处随即开启了隐蔽心理行动的实施程序。1948年2月24日，特别行动处草拟了一份第18/5号临时指令并提交希伦科特，称特别行动处已经于1948年1月1日启动特别程序科（Special Procedures Branch）并开始起草具体的工作方案，以便报请希伦科特批准。至此，中情局从专门机构设置的层面为隐蔽心理行动的展开进行了准备。

对于特别行动处的临时报告，希伦科特表示支持并于3月22日指示加洛韦，再次确认应在特别行动处内设立一个专门从事隐蔽心理行动的机构，强调中情局的隐蔽心理行动方式应完全不同于美国政府其他机构从事的公开的对外情报活动，隐蔽心理行动的目标就是暗中破坏对美国不利的外国机构（包括政府、组织和个人）的能力，通过影响外国公众舆论以支持美国的对外政策。由此可见，除专门机构的设立之外，希伦科特还对美国隐蔽心理行动的方式和目的进行了初步阐释，从而为特别行动处的政策设计与实施提供了进一步的指导。

作为落实希伦科特指示的具体步骤，特别行动处迅即于3月29日制定了一份有关特别程序小组（Special Procedures Group）机构设置和功能职责的政策文件——特别行动处第18/5号指令并获得希伦科特的批准。该指令首先强调，特别程序小组的基本功能就是实施对外隐蔽心理行动。为此，该指令对隐蔽心理行动予以明确界定，认为隐蔽心理行动应包括除物质因素以外的有关情报和信念的所有举措，且美国政府的发起角色始终保持隐蔽。随后，该指令详细规定了特别程序小组的组织结构（含计划部和行动部）及其职责。第18/5号指令首次对隐蔽心理行动给予了一个正式的官方界定，为包括隐蔽心理行动在内的美国隐蔽行动战略的制定和完善提供了新的政策设计和思考路径。

总之，美国隐蔽行动的政策设计首先源于包括隐蔽心理行动在内的心理战，为此，美国政府内部进行了充分的政策酝酿。根据NSC4-A号文件的规定，中情局成为实施隐蔽心理行动的主要机构，从而开启了美国隐蔽行动政策的制度化设计和实施进程。

二、政治战与美国隐蔽行动的政策争论

以NSC4-A号文件为契机，中情局有关隐蔽心理行动的政策设计取得积极进展，中情局针对1948年意大利选举的隐蔽心理行动亦逐步铺开。与此同时，美国政府内部围绕隐蔽行动主导权的争执再趋激烈，美国国务院和中情局成为权力争夺的主角，争论的中心和最激烈的问题就是美国隐蔽行动的执掌权。此外，美国军方依然坚持原有立场，主张设立专门的国家心理战组织，由此导致NSC4-A号文件所确立的协调一致的隐蔽心理行动实际上难以协同实施。另一方面，随着冷战的展开，冷战博弈的形态更显纷繁复杂，在此情况下，美国政府意识到仅仅依靠隐蔽心理行动不足以同苏联展开冷战较量。鉴于此，范畴更加广阔的政治战进入美国决策者的视野，美国的政策筹划遂从心理战转向政治战，并最终定位于隐蔽行动。

为抢夺隐蔽行动的主导权，美国国务院负责公共事务的助理国务卿乔治·艾伦（George V.Al‐len）于1948年3月31日致函代理国务卿罗伯特·洛维特（Robert A.Lovett），强调心理战从本质上讲是一种政治行动，是外交部门传统的政策工具，但军方的心理战组织方案却试图将国务院排斥在心理战行动之外。鉴于此，艾伦建议洛维特在参加有关讨论时不应急于表态，而应放慢脚步，直至国务院可以更加深入地介入心理战之中。4月1日，美国国务院信息和教育交流办公室主任威廉·斯通（William T.Stone）亦致函洛维特，宣称非战争时期的心理战行动归根到底是政治行动，其责任应归属国务院。至此，美国国务院将心理战纳入政治行动的范畴并借此争夺隐蔽行动主导权的意图展露无遗，美国政府内部围绕隐蔽行动的权力之争再起波澜。

4月2日，美国国家安全委员会举行第九次会议。在讨论对外情报措施的协调问题时，洛维特明确表示，国务院认为没有必要建立一个新的心理战机构，和平时期的心理战行动应由国务院掌控。由此可见，在NSC4-A号文件已经授权中情局负责隐蔽心理行动的情况下，美国国务院的态度出现明显变化，由先前会同军方共同倡议建立一个国家心理战组织，转变为反对建立新的心理战机构，实际上体现了国务院对NSC4-A号文件的抵触和不满，同时表明美国政府内部围绕心理战组织机构的争论并未停息。鉴于美国军方、国务院、中情局之间分歧巨大，此次会议没有就心理战组织的设置问题形成结论。

在讨论心理战组织机构及其主导权的过程中，国务院官员有关心理战属于政治行动范畴的观点引起了“遏制政策之父”、美国国务院政策设计室主任乔治·凯南的共鸣。实际上，在美国政府各部门争夺心理战主导权的竞争中，国务院是最志在必得的机构，凯南则是最强有力的政策推手20。为此，凯南设计了一个新的政策路径：用包含隐蔽行动的政治战取代心理战并以此作为依据，力挺国务院抢夺政治战的主导权。

在与国务院官员密集商讨的基础上，凯南于1948年5月4日向美国国家安全委员会提交一份题为《发起有组织的政治战》的备忘录（简称“凯南备忘录”，Kennan Memorandum），呼吁美国实施有组织的政治战。“凯南备忘录”首先指出，政治战是克劳塞维茨主义在和平时期的符合逻辑的应用，从最广阔的意义上讲，政治战就是运用除战争之外的一切手段以实现美国的国家目标。“凯南备忘录”强调，政治战包含公开和隐蔽两种行动类型，涵盖政治联盟、经济措施和白色宣传战等公开行动，以及暗中支持友好的外部势力、黑色心理战和鼓励敌对国家的地下抵抗运动等隐蔽行动。“凯南备忘录”声称，美国已经在公开层面启动了政治战，先后提出了杜鲁门主义和欧洲复兴计划，倡导西方联盟；但仅此不足以应对苏联的威胁和挑战，美国还必须动员一切力量和资源展开隐蔽行动层面的政治战。为此，“凯南备忘录”着重阐述了隐蔽政治战的政策构想，强调隐蔽政治战的手段包括以秘密方式鼓励苏东集团内部的抵抗运动、支持遭受苏联威胁的自由世界国家展开反对和抗击共产主义的运动、在自由世界国家实施预防性直接行动等。为实施公开和隐蔽方式融为一体的政治战，“凯南备忘录”认为，应在美国国家安全委员会的框架内建立一个专门的政治战行动理事会（Directorate of Political Warfare Operations），其负责人应由国务卿指定并对国务卿负责；政治战行动理事会有权管理美国政府实施的所有隐蔽政治战行动，包括发起新的行动并将现有行动置于其管理和控制之下；中情局正在实施的隐蔽政治战亦应统一置于政治战行动理事会的管辖之下。

不难看出，“凯南备忘录”体现了凯南的遏制思想：遏制手段主要是政治性的或非军事性的，政治遏制是实现遏制目标的主要手段；另一方面，“凯南备忘录”亦是对美国政府内部权力之争的回应。通过将隐蔽行动作为政治战的组成部分，“凯南备忘录”从政治战的层面初步勾勒了隐蔽行动的含义，力图以政治战覆盖心理战和隐蔽行动，彰显了美国国务院试图以政治战的名义执掌隐蔽行动主导权的政策指向。诚然，凯南的政治战理念旨在将隐蔽行动作为美国对外政策的内在组成部分，并以此应对冷战局势的发展，其政策思路就是将除战争以外的所有政策工具整合到政治战的范畴之内，通过公开和隐蔽的政治战以实现美国的政策目标。但凯南的政治战范畴太过宽泛，混淆了美国战略目标和手段之间的张力，尤其没有厘清公开手段和隐蔽手段之间的政策界限和不同的实施路径，从而注定了“凯南备忘录”的政策建议难以付诸实施。同时应当看到，在政治战框架下，“凯南备忘录”毕竟首次提出了隐蔽行动的概念，从政策理念上为美国隐蔽行动的设计奠定了基础，客观上推动了美国隐蔽行动政策的制定。

尽管存在一系列操作层面的问题，但“凯南备忘录”的建议，尤其是有关隐蔽政治战的倡议依然对美国的政策谋划产生了一定影响。5月5日，美国国家安全委员会草拟了一份题为《国家安全委员会指令草案》的文件并征求相关部门的意见。该指令草案建议在国家安全委员会的框架内设立一个特别研究局（Director of Special Studies），其局长由国务卿提名，成员分别来自陆军部、海军部、空军部和中情局。特别研究局的职责是协调实施隐蔽行动，包括制定隐蔽行动计划。为此，《国家安全委员会指令草案》对隐蔽行动进行了初步界定，认为隐蔽行动是指运用除武装冲突和公开情报手段以外的所有政策举措，目的就是影响人们的思想、精神面貌和行为，进而推进美国的政策目标。该指令草案借鉴“凯南备忘录”设计的政治战框架内的隐蔽行动构想，以隐蔽行动作为政策主线，单独提出并阐释了隐蔽行动的政策含义，呼吁制定隐蔽行动计划，由此表明美国决策者开始从更为具体的隐蔽行动的角度而非宽泛的政治战的层面启动了冷战战略的筹划，美国隐蔽行动的政策设计迈上一个新台阶。另一方面，该指令草案在隐蔽行动职权归属上接受了“凯南备忘录”的建议，将隐蔽行动的主导权赋予美国国务院。但这一构想却与NSC4-A号文件对中情局的隐蔽心理行动授权明显矛盾，因此，该指令草案同时也体现了美国政府内部围绕隐蔽行动控制权的争执。

对于凯南的建议，中情局立即表示反对。5月5日和6日，希伦科特连续两天致函美国国家安全委员会执行秘书索尔斯，强调根据《1947年国家安全法》的授权，中情局在隐蔽行动领域已经取得积极进展，在隐蔽心理行动（包括战术心理战和战略心理战）领域更是积累了相当的经验；但特别研究局的设立意味着将秘密情报和特别行动置于不同的机构，其结果就是扰乱中情局现有的计划和行动，进而损害美国的国家安全利益。希伦科特的反驳固然意在捍卫中情局对隐蔽心理行动的控制权并争夺隐蔽行动的主导权，但其对隐蔽心理行动的战术和战略区分却颇有新意，由此表明美国决策者对隐蔽心理行动提出了新的理解，同时为界定隐蔽心理行动的类型和功能提供了依据和思路。

面对政府内部的职权之争，美国国家安全委员会于5月12日拟定了一份题为《特别研究局局长》的报告草案供有关部门讨论，文件编号为NSC10。该报告草案首先指出其核心议题就是审视推进隐蔽行动的举措，维护美国的国家安全。该报告草案沿袭“凯南备忘录”有关政治战视角下的公开和隐蔽行动的论述，强调美国必须动用所有资源展开隐蔽行动。为此，该报告草案建议修改NSC4-A号文件，在美国国家安全委员会之下设立一个新的机构——特别研究局——以统领美国所有的隐蔽行动；特别研究局局长由国务卿提名并报国家安全委员会批准。由此可见，《特别研究局局长》草案在隐蔽行动职权归属上延续了“凯南备忘录”以及《国家安全委员会指令草案》的设想，意图将隐蔽行动的统领权交由美国国务院主导的特别研究局，美国政府内部围绕隐蔽行动主导权的争论仍在继续。

实际上，对于隐蔽行动的政策设计和机构设置，美国国家安全委员会内部也没有形成一致意见，国务院和中情局的立场均在其权衡斟酌之列。5月13日，由美国国家安全委员会任命的情报调查小组向索尔斯递交了一份题为《秘密行动和秘密情报的关系》的备忘录（简称“5·13备忘录”，Memorandun of May 13），开篇就强调中情局根据NSC4-A号文件实施的隐蔽心理行动同其他隐蔽行动是密不可分、相互联系的。“5·13备忘录”指出，特别行动（隐蔽行动）和秘密情报是一个有机整体，特别行动和秘密情报的政策设计和具体实施是一个微妙的领域，必须置于统一机构的指导之下，由熟悉秘密情报和特别行动的官员加以管理，否则，特别行动的实施将遭到破坏，并招致严重的安全风险。基于此，《特别研究局局长》报告草案的建议将无法有效管控特别行动。为此，“5·13备忘录”建议由中情局局长统领所有形式的隐蔽行动，包括秘密情报、隐蔽心理行动以及其他隐蔽行动。不难看出，“5·13备忘录”明显倾向于中情局和希伦科特的立场，其对特别行动和秘密情报之间关系的分析切中隐蔽行动的特点和属性，为中情局争夺并执掌隐蔽行动主导权提供了有力的支撑，为美国隐蔽行动的组织框架和制度构建提供了更具可行性和操作性的政策思路。

在5月20日举行的美国国家安全委员会第十一次会议上，与会者围绕隐蔽行动执行机构问题再度展开了一场激烈争论。陆军部长肯尼思·罗亚尔（Kenneth C. Royall）明确反对设立特别研究局，强调中情局足以承担统领隐蔽行动的职责。罗亚尔的观点得到国防部长詹姆斯·福里斯特尔（James Forrestal）的原则认同。副国务卿洛维特则明确表示反对，坚持认为中情局不应从事隐蔽行动，不应将中情局变成盖世太保；但洛维特同时承认，国务院无法承担隐蔽行动的职责。中情局局长希伦科特重申隐蔽行动是中情局的职责范围，特别研究局不适合从事暗中破坏和反破坏等隐蔽行动。显然，随着隐蔽行动政策概念的逐渐清晰，同时借助军方的态度转变和支持，中情局在政策争论中开始占据上风。由于分歧依旧，此次会议没有就隐蔽行动执行机构问题有任何决定。美国政府内部的争论清楚地表明，在政策概念基本确立后，更具针对性的隐蔽行动进入美国决策层的视野，隐蔽行动执行机构的设置成为争论的主要议题。正是在政策争论的过程中，美国隐蔽行动的政策范畴和组织构架进一步廓清。

6月3日，美国国家安全委员会举行第十二次会议，继续讨论隐蔽行动执行机构问题。由于各方立场相持不下，会议决定将NSC10号文件草案退回国家安全委员会办公室，并要求其重新起草一份报告以便再行讨论。至此，融合了凯南政治战主张和国务院权力诉求的NSC10号文件草案退出美国政府的议事日程，美国隐蔽行动主导权之争开始新一轮洗牌。

总之，基于借助政治战名义争夺隐蔽行动主导权的考量，凯南提出了以政治战作为核心理念的“凯南备忘录”，由此引发了美国政府内部围绕政治战和隐蔽行动的新一波争论。中情局则强调隐蔽行动的特殊性，推动美国国家安全委员会情报调查小组提出“5·13备忘录”，与“凯南备忘录”形成颉颃之势。随着争论的深入，将实施隐蔽行动的职权划归中情局的趋势逐渐明朗，美国隐蔽行动的政策设计和职权归属进入最终定型阶段。

三、美国隐蔽行动政策的确立

在NSC10号文件草案遭遇退回之后，美国国家安全委员会办公室马不停蹄地展开新的政策设计，并于1948年6月4日起草了一份新的原则文件，建议将秘密情报和秘密行动的职责（包括隐蔽心理行动）划归中情局下设机构——特别服务机构；除归属中情局领导外，特别服务机构还应接受国务院和国防部的政策指导。作为受命重新起草报告之后迅即提出的新的政策建议，该原则文件基本采纳了“5·13备忘录”的政策构想，由此表明美国政府内部围绕隐蔽行动执行机构的争论开始倾向于中情局一方。

在6月4日原则文件的基础上，美国国家安全委员会就隐蔽行动制定了新的政策方案。6月7日，美国国家安全委员会执行秘书助理小詹姆斯·莱（James S.Lay,Jr.）以备忘录的方式将一份国家安全委员会拟议指令递交希伦科特（简称“6·7备忘录”，Memorandun of June 7），并随即分发政府相关部门征求意见。“6·7备忘录”首先指出，中情局已根据NSC4-A号文件的规定展开隐蔽心理行动，同时根据国家安全委员会的授权在国外展开间谍和反间谍行动，这就意味着中情局已经拥有从事所有隐蔽行动的资源，因而不必创设新的隐蔽行动机构。鉴于此，国家安全委员会建议，所有隐蔽行动——包括隐蔽心理行动——的规划和实施，均交由中情局下设机构——特别服务处（Office of Special Services）——负责执行，其负责人应由中情局局长提名并报国家安全委员会批准；出于安全方面的考量，特别服务处应是中情局内部享有高度自治权的机构。为协调政府内部的分歧，“6·7备忘录”还建议设立一个行动咨询委员会，成员由国务院和国防部官员组成，其职责就是为中情局的隐蔽行动提供政策指导，协助中情局拟定隐蔽行动计划。

此外，“6·7备忘录”对隐蔽行动的内涵作出了更加完整的政策界定，强调隐蔽行动包括美国政府实施或资助的反对敌对国家或集团、支持友好国家或集团的所有行动；在隐蔽行动的规划和实施过程中，美国政府的责任对于无关者而言并非显而易见，即使事情败露，美国政府亦可巧言否认。“6·7备忘录”提出，隐蔽行动应当涵盖所有类型的秘密行动，诸如宣传、预防性直接行动（包括暗中破坏和反破坏、拆毁和爆破）、颠覆敌对国家政府（包括援助地下抵抗运动、游击武装以及难民解放团体）、支持自由世界的反共产主义势力等等。

作为新的政策方案，“6·7备忘录”表明，美国国家安全委员会已就隐蔽行动的执行机构达成一定共识，建议将隐蔽行动的职责赋予中情局下设的特别服务处，从而为NSC10/2号文件的出台奠定了基础。更为重要的是，“6·7备忘录”对隐蔽行动的含义、特征和基本类型进行了更为清晰的界定，从而将美国政府有关隐蔽行动的政策筹划提升到一个新的高度，为美国隐蔽行动的政策设计提供了新的依据。从这个意义上讲，“6·7备忘录”是美国隐蔽行动政策形成过程中一个重要的节点，有力地推动了美国隐蔽行动政策与战略的最终确立。

对于“6·7备忘录”的政策建议，力主将隐蔽行动主导权赋予美国国务院的凯南立即提出异议。6月8日，凯南致函洛维特，一方面承认“6·7备忘录”是6月3日美国国家安全委员会会议讨论的结果，另一方面，凯南又抱怨称，“6·7备忘录”完全没有满足国务院政策设计室提出的有关政治战的主张，将引发政府内部的困惑。凯南声称，如果国务院无法获得政治战的主导权，那么，国务院应要求撤销“6·7备忘录”，同时放弃展开政治战的政策构想。但凯南同时承认，国务院执掌隐蔽行动主导权的努力将面临重重障碍34。由此可见，面对权力争夺中可能面临的挫折，凯南试图挽回局面，美国政府内部围绕隐蔽行动执行机构的争执仍在延续。

与此同时，中情局亦对“6·7备忘录”给予了回应。6月9日，希伦科特致函莱，针对国家安全委员会办公室新方案中有关行动咨询委员会的设立，尤其是特别项目处（Office of Special Projects，即原称的特别服务处）的职权提出不同观点。希伦科特开门见山地指出，国务院明显不会同中情局在政治战领域展开合作，因此，中情局不愿牵扯其中，宁愿由国务院独自从事政治战。关于特别项目处，希伦科特强调，一旦赋予特别项目处以高度自治权，那么，特别项目处将成为中情局内“自由的车轮”，进而引发管理上的混乱；而且，中情局已经下设一个特别行动处，因此，特别项目处的设立将导致机构重叠35。至此，除与国务院立场相左之外，中情局还在特别项目处的设立和职权问题上持有异议。

在综合考虑及平衡政府各部门立场的基础上，索尔斯于6月15日向国家安全委员会提交一份题为《国家安全委员会拟议指令》的新报告，并以此取代NSC10号文件，此即NSC10/1号文件。总体上讲，NSC10/1号文件沿袭了“6·7备忘录”的主要内容，同时进行了相应的扩展和调整：一是所有隐蔽行动均置于中情局的框架内，由中情局局长统筹领导；二是在中情局之下设立一个特别项目处，其负责人由国务卿提名，并应征得中情局局长的同意和国家安全委员会的批准，特别项目处负责人直接对中情局局长负责；三是相较于中情局其他部门，特别项目处享有独立行动的权利；四是经济战纳入隐蔽行动范畴，并交由特别项目处直接负责36。至此，讨论稿性质的“6·7备忘录”在进一步充实调整之后，升格为具有指导性质的NSC10/1号文件，中情局主管隐蔽行动的框架渐趋定型。需要提及的是，“6·7备忘录”将隐蔽行动的职责赋予享有自治权的特别服务处，NSC10/1号文件则调整为由中情局局长统领隐蔽行动，显然旨在进一步确立中情局在隐蔽行动中的主导地位。同时应当看到，NSC10/1号文件依然是美国政府内部政治妥协的产物，其中最明显的是，“6·7备忘录”建议特别项目处的负责人由中情局局长提名，但NSC10/1号文件则修改为由国务卿提名。毫无疑问，NSC10/1号文件的有关建议固然试图平衡中情局和国务院之间的权力竞争，却再次模糊了公开行动和隐蔽行动的界限，中情局和国务院在隐蔽行动执行问题上的职责区分依然有待进一步廓清。此外，NSC10/1号文件首次将经济战纳入隐蔽行动序列，从而拓展了隐蔽行动的政策内涵与范畴，是美国隐蔽行动筹划向纵深推进的标志，美国隐蔽行动的类型划分更趋完整。

随着NSC10/1号文件的提出并获得相关部门的原则认可，美国隐蔽行动的执行机构以及隐蔽行动的政策含义基本敲定。6月17日，美国国家安全委员会举行第十三次会议，批准了NSC10/1号文件。至此，美国政府内部围绕隐蔽行动的争论总体上告一段落。

在对NSC10/1号文件略做修改之后，美国国家安全委员会最终于6月18日向相关政府部门发布了经杜鲁门签署的题为《国家安全委员会关于特别项目处的指令》，此即NSC10/2号文件，NSC4-A号文件随即废止38。就其意义和影响而言，NSC10/2号文件以“6·7备忘录”为基础，以NSC10/1号文件为蓝本，正式确定了美国隐蔽行动的组织领导和执行机构，明确界定了美国隐蔽行动的政策含义，并以列举的方式规定了宣传战、经济战、政治战以及秘密军事行动等隐蔽行动类型。因此，NSC10/2号文件是美国实现隐蔽行动制度化的又一个重要步骤，为美国在和平时期展开有组织的隐蔽行动提供了政策保障，隐蔽行动成为美国冷战和遏制战略的组成部分。从政策起源的角度看，NSC10/2号文件是美国对外隐蔽行动史上最重要的一份政策文件，标志着美国隐蔽行动战略的正式确立。

鉴于隐蔽行动涉及政治、经济、军事等诸多领域，因而需要美国政府相关部门达成一定的政策协调。8月6日，索尔斯召集相关人员举行会议，专门讨论NSC10/2号文件的实施以及政策协调事宜。尽管凯南依然坚持政治战主张，强调政治战是美国对外政策的重要工具，但面对NSC10/2号文件的通过并付诸实施，凯南不得不承认，政治战及其行动具有独特属性，因而应置于中情局的框架之内。经讨论，会议就隐蔽行动政策协调问题达成一致：国务院为中情局的隐蔽行动提供政治指导，军方则提供军事培训和指导。8月19日举行的美国国家安全委员会第十八次会议决定，同意国务卿的提名和中情局局长的认可，批准弗兰克·威斯纳（Frank G.Wisner）为特别项目处处长。至此，美国政府相关部门就隐蔽行动的实施达成协调并获得国家安全委员会的批准，为隐蔽行动的展开提供了进一步的保障。出于掩饰隐蔽行动的考量，特别项目处于8月27日正式设立并更名为政策协调处（Office of Policy Co‐ordination）。

作为第二次世界大战期间的战略情报专家，威斯纳具备丰富的情报经验。在就任政策协调处处长之后，威斯纳按照NSC10/2号文件对隐蔽行动的政策界定，集中筹划中情局隐蔽行动的具体方案。10月29日，威斯纳将一份有关美国隐蔽行动类型和功能划分的清单提交希伦科特并获得批准。根据威斯纳的设计，中情局隐蔽行动的类型和功能包括五个层面：第一功能组（心理战），其行动对象和方式涉及新闻媒体（含定期和不定期杂志），无线电广播以及其他行动方式（含寄送邮件、制造谣言等）；第二功能组（政治战），其行动对象和方式涵盖支持地下抵抗运动、难民解放团体以及自由国家的反共产主义势力，实施策反；第三功能组（经济战），其行动方式包括商品行动（诸如秘密排他性购买、市场操控以及黑色市场行动），财政行动（含货币投机、伪造货币等）；第四功能组（预防性直接行动），其行动对象和实施方式涉及支持游击活动，暗中破坏和反破坏，拆毁和爆破，转移和疏散，留守和潜伏等；第五功能组（其他行动类型），其行动方式包括建立掩护性隐蔽行动组织，制定秘密战争计划，隐蔽行动管理等。

由此可见，威斯纳对美国隐蔽行动的类型和功能进行了更为细致的具体规划，初步确立了中情局隐蔽行动的主体架构，这就是著名的“威斯纳模型”（Wisner Model）。作为中情局正式承担隐蔽行动职责后制定的首份行动路线图，“威斯纳模型”圈定了美国隐蔽行动的主要类型——隐蔽的心理战、政治战、经济战和准军事行动（预防性直接行动），擘画了美国隐蔽行动的实施路径，为美国隐蔽行动的展开提供了清晰的行动指南。从政策起源的角度看，“威斯纳模型”是落实NSC10/2号文件的第一份具体方案，启动了美国综合实施隐蔽行动的进程。

在展开隐蔽行动的同时，中情局的组织脉络逐步理顺。根据NSC10/2号文件的规定，特别项目处（政策协调处）享有独立行动的权力，其负责人由国务卿提名，这固然是美国政府内部权力争夺和妥协的结果，却给中情局的运转造成诸多不便和矛盾，是一种拙劣的安排。1950年8月，美国二战名将沃尔特·史密斯（Walter B.Smith）接替希伦科特就任中情局局长，并随即要求国务院和国防部向政策协调处提供的指导必须经由其本人而非直接传达给威斯纳。对于史密斯的要求，国务院和国防部立即表示同意，从而解决了政策协调处在中情局框架内的高度自治问题，同时在一定程度上阻断了国务院插手隐蔽行动的通道，为中情局独自掌控隐蔽行动创造了更大的便利。

鉴于特别行动处和政策协调处的职能相互重叠，且两部门时常为经费和行动项目相互争夺，严重妨碍了中情局隐蔽行动的实施，为此，史密斯于1952年8月将特别行动处和政策协调处合并为规划处，从而解决了中情局行动部门的职责冲突问题。随着组织机构的调整，中情局的行动程序更加顺畅，为美国隐蔽行动的有效展开铺平了道路。

总之，在美国隐蔽行动政策的讨论和制定过程中，“6·7备忘录”是最为全面和可行的政策方案，直接推动了NSC10/2号文件的出台，为美国隐蔽行动政策及其执行机构的确立奠定了基本框架，中情局最终获得隐蔽行动的主导权。基于隐蔽行动的政策内涵，“威斯纳模型”进一步细化了美国隐蔽行动的类型和功能，为美国隐蔽行动的展开提供了行动图谱。至此，美国的隐蔽行动政策基本定型，包含了政策内涵、执行机构以及行动类型和功能的美国隐蔽行动体系初步确立，一套完整的美国隐蔽行动政策框架和实施路径初具规模。

小结

综上所述，隐蔽行动是美国对外战略的工具，是美国对外政策的幕后黑手。从历史演进的角度看，1947～1948年是美国隐蔽行动政策的形成时期，但美国隐蔽行动政策的确立并非一蹴而就，围绕隐蔽行动的政策内涵和执行机构，美国政府内部，尤其是国务院和中情局之间展开了一番激烈争论。在政策内涵方面，美国的隐蔽行动政策经历了从心理战到隐蔽心理行动、再到政治战和隐蔽行动的演进历程，隐蔽行动的政策内涵逐渐清晰；在执行机构方面，美国国务院和中情局围绕隐蔽行动主导权的争斗始终贯穿其中，并以中情局获得隐蔽行动执行权和主导权而告结束。正是在政策争论的过程中，美国隐蔽行动的政策内涵、执行机构、行动类型以及实施路径逐步确立，并为美国隐蔽行动体系的进一步发展奠定了基础。