峻峻：如何开展部门预算绩效评价（2）

2018年9月1日，中共中央 国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，意见中指出：

在部门的层面，要从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门业务实施效果。在项目层面，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。

由此可见，成本指标是贯穿部门、单位、项目的全方位指标，那么究竟什么是成本，如何设置成本指标，是评价工作的难点之一，峻峻尝试分析一下部门层面的成本指标：

一、以往政策文件中的“成本”概念

1.关于印发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》的通知（财预〔2021〕101号） 

（一）成本指标。 

为加强成本管理和成本控制，应当设置成本指标，以反映预期提供的公共产品或服务所产生的成本。项目支出首先要强化成本的概念，加强成本效益分析。对单位成本无法拆分核算的任务，可设定分项成本控制数。对于具有负外部性的支出项目，还应选取负作用成本指标，体现相关活动对生态环境、社会公众福利等方面可能产生的负面影响，以综合衡量项目支出的整体效益。

成本指标包括经济成本指标、社会成本指标和生态环境成本指标等二级指标，分别反映项目实施产生的各方面成本的预期控制范围。

1.经济成本指标。反映实施相关项目所产生的直接经济成本。

2.社会成本指标。反映实施相关项目对社会发展、公共福利等方面可能造成的负面影响。

3. 生态环境成本指标。反映实施相关项目对自然生态环境可能造成的负面影响。

2.财政部预算司解读文件《强源头规范 提升绩效目标管理质量》

——财政部印发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》

需要说明的是，为深入推动落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》和《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）有关要求，推动在财政资源配置、预算编制过程中加强成本效益分析，《指引》重点从以下三个方面加强约束。

一是体现强化成本控制的导向。《指引》明确，项目支出首先要强化成本的概念，加强成本效益分析。为加强成本管理和成本控制，应当设置成本指标，以反映预期提供的公共产品或服务所产生的成本。同时，将“成本指标”由之前的二级指标调整为一级指标，并进一步细化为经济成本指标、社会成本指标、生态环境成本指标三类二级指标。

二是突出对支出成本的全面反映。在通过“社会效益”和“生态效益”等指标反映项目支出正外部性的基础上，《指引》提出，对于具有负外部性的支出项目，还应选取负作用成本指标，体现相关活动对生态环境、社会公众福利等方面可能产生的负面影响，以综合反映项目支出的整体效益，实现对项目效益的科学准确衡量。 

3.关于印发《事业单位成本核算基本指引》的通知(财会〔2019〕25号) 

本指引所称成本，是指单位特定的成本核算对象所发生的资源耗费，包括人力资源耗费，房屋及建筑物、设备、材料、产品等有形资产的耗费，知识产权等无形资产的耗费，以及其他耗费。

通过上述文件，我们可以看出，在会计核算的层面，成本的概念主要是体现各类资产资源的耗费，将各类耗费对象化，就可以计算出相对应的成本。这里的成本更多的是经济成本。

而项目层面绩效评价时的成本，除了经济成本，还聚焦于所谓的负面影响，目前难度最大的就是对于负面影响的确认和计量问题。判定的时间、空间、判定的标准都需要进一步研究。“所谓“十年树木百年树人””很多项目，短时间内很难判断其负面影响，需要长期跟踪，而受当前相关政策的制约，又不可能无限期拖延下去，这就需要找到一个合适的参照系来做出“重置成本”。

对于项目层面的成本，峻峻的理解为：

1.经济成本与社会成本和生态环境成本不可比，不建议放在同一个评价指标中，而应该平行列报。

2.社会成本和生态环境成本应当有时间维度的约束，应当明确多长时期内发生的成本，及对项目的影响期有多长。比如发生了环境污染，自然环境下，多久才能修复。

3.社会成本和生态环境成本应当取材客观的、公允的标准。比如发生了负面新闻报道，被权威部门通报批评文件，被环境执法部门处罚文件等。

2.部门成本与项目成本概念的区别和联系

评价部门整体绩效主要关注的是中长期规划的落实情况、部门履职情况及行业管理情况等，评价过程要考虑部门履职中战略性、综合性、政策性等因素，而项目绩效更多的聚焦在微观层面，主要体现工作具体任务的完成情况。建议上述背景，但同时，部门层面、单位层面和项目层面的成本也需要有相对应的勾稽关系：

 

其中：

部门/行业层级评价内容≈∑本部门主要职责评价内容

主要职责评价内容≈∑各单位评价内容

各单位评价内容≈∑各项目评价内容

经济成本=一定期间现金支出数+固定资产折旧数+无形资产摊销数

其他资源耗费情况，比如人力资源耗费情况，如果可以计量，切能够换算，可折算为货币金额，计入经济成本。

社会成本=审计署审计公告、审计决定+社会中介机构出具的审计报告+相关监管部门出具的文件+各类媒体的报道次数+网友评论数+权威领导层批示文件等等

部门层级的成本资料获取渠道为：国家统计局的统计产品、部门行业统计产品、政府部门发布的宏观经济数据、预决算信息等。

                                                                                 （未完待续）