公益组织能否做海洋环境公益诉讼的原告

刘惠荣/法制日报

       社会组织能否做海洋环境公益诉讼的原告，渐已成为当下环境法治司法理论与实践的热点问题。这不仅涉及民事诉讼法、环境保护法（以下简称环保法）和海洋环境保护法（以下简称海环法）三部法律的协调问题，还关乎海洋环境公益诉讼的诉权利益归属以及诉讼秩序维护问题，从根本上说，还关系到国家的海洋权益、安全利益等重大国家利益问题。

　　一、海洋环境公益诉讼适格原告的困境

　　社会组织被纳入环境公益诉讼的主体范围缘于2014年修订的环保法，后被2017年修订的民事诉讼法加以确认。环保法第58条对社会组织作为环境公益诉讼的原告资格设置了两个准入条件：“（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”民事诉讼法第55条进一步规定环境公益诉讼的原告范围包括法律规定的机关、有关组织以及人民检察院。作为环境保护的一般法和民事诉讼的一般法两部法律既然都肯定了公益组织的原告资格，为何之后修订的海环法没有吸纳社会组织作为海洋环境公益诉讼的原告，而是保留原先的规定？海环法第89条（即2017年修改前的第90条）规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”

　　海环法适格原告的规定是否排他？能否将环保法规定的社会组织作为海洋环境公益诉讼的替代性主体？有必要深入探究海洋环境公益诉讼的实质。

　　二、海洋环境公益诉讼的诉权利益归属问题

　　各国关于公益诉讼原告资格的规定并无定式，大多根据本国国情确定。我国民事诉讼法第119条依据传统的民事诉讼“直接利害关系原则”确立了“私益诉讼”原告资格，第55条则扩张了适格当事人的范围，认可法定主体基于受损的社会公共利益而非个人人身、财产权益而提起“公益诉讼”。海环法第89条规定的索赔之诉是属于“公益”还是“私益”，法律并未界定，仅以“给国家造成重大损失”作为限定，学界对此存有不同意见。海洋环境损害索赔之诉姓“公”还是姓“私”，不仅关涉起诉的主体是否适格，同时还决定了求偿的合理范围。

　　海洋生态环境是不可分割的法益，此法益可惠及社会公众。通过海洋环境诉讼，促使受损的海洋生态环境尽可能得以修复，获益的不单单是受海洋污染事件直接影响的机关、社会组织和个人，而是良好的海洋生态能够惠及的所有人。在海洋环境问题上不应狭隘地割裂“国家利益”“社会公共利益”和私益。

　　三、海洋环境公益诉讼适格原告限定性的缘由

　　（一）海环法适用范围的特殊性。比陆上环保问题更为复杂的是，海环法适用于我国的内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及管辖的其他海域。凡是在我国管辖海域内从事航行、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动，或者在沿海陆域内从事影响海洋环境活动的任何单位和个人，都必须遵守该法。不仅如此，在我国管辖海域以外，造成我国管辖海域污染的，也应适用该法。根据《联合国海洋法公约》的规定，一国对其内水、领海拥有完整主权，沿海国在其毗连区、专属经济区、大陆架拥有特定主权权利和管辖权。沿海国在不同海域的环境保护权责是有差别的，实体法的权责差异影响到程序法上的诉权。因此，“私益说”仅从私法视域关注国家的海域所有权人属性，忽视海洋法视域下海洋环保错综复杂的主权权能问题。因此，海洋环境诉讼的公益性并非一般意义上的“不特定人的利益”，此乃第89条“给国家造成重大损失”限定词的特殊含义所在。

　　（二）海洋环境问题关涉国家海洋权益维护。海洋具有主权、财产权和资源等多重法意，建立海洋环境公益诉讼制度不应忽视国家的海洋权益维护。海洋环境问题可能引发对国家安全和海洋权益的关切，海洋环境诉讼有可能触发外交风波，如跨界污染损害赔偿问题。因此，海洋环境损害诉讼可能面临错综复杂的国际关系问题，公益性社会组织难当此任。而各职权部门代表国家行使海洋环境执法权、监督权，开展海洋环境保护国际合作，这是中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化的体现，是保障海洋安全和主权完整的重要手段，亦是公益诉讼原告资格排他性的重要理由。

　　（三）强化海洋综合管理的要求。实行海洋综合管理是海洋大国立法的基本趋势。2007年《日本海洋基本法》将国家海洋战略写入基本法中，突出国家及其机关在海洋环境保护中的主体地位和责任是各国海洋立法的大势所趋。当前，中国面临严峻复杂的国际环境，海洋强国建设和中国特色社会主义国家治理体系、治理能力现代化昭示我们要加快完善海洋治理体制。因此，不应恪守传统民事诉讼思维，应当从我国实际出发，以战略眼光看待海洋环境污染司法问题。

　　（四）海洋环境损害赔偿制度的专业技术性提高了公益诉讼的门槛。赋予职权部门原告资格是合适的，这既是法定职责之必需，又是其海洋环境保护管理专业知识和能力之反映。职权部门在检测设备、手段、技术人员等方面有资源优势，能够及时辨识污染事件的发生，直接参与污染事故的调查处理，固定有关证据等。丰富的管理经验以及完备的监测设备、人员与技术支持，使职权部门具有公益组织难以比拟的优势。

　　综上所述，海洋环境公益诉讼的适格原告应依据海环法，限定为具有法定海洋环境监督管理职权的国家机关。

作者为中国海洋大学法学院教授。