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新《土地管理法》对公共利益作出了明确界定，将城镇建设用地范围内“成片开发”建设需要用地的情形纳入到公共利益范围，并进一步提出“成片开发”应符合国务院自然资源主管部门规定的标准。对此，社会各界予以了广泛关注。在此背景下，分析“成片开发”这一提法的由来、演变及其开发标准的制定等很有必要。
01
成片土地开发的由来及演变
成片土地开发的概念最早见于1990年5月19日国务院发布的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》将“成片开发”界定为：在取得国有土地使用权后，依照规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地、建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施，形成工业用地和其他建设用地条件，然后转让土地使用权，经营公用事业；或者进而建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑物，并对这些地面建筑物从事转让或出租的经营活动。《办法》第一条规定：“为了吸收外商投资从事开发经营成片土地，以加强公用设施建设，改善投资环境，引进外商投资先进技术企业和产品出口企业，发展外向型经济，制定本办法。”可见，成片土地开发并不是在全国范围内开展，也不是针对所有投资开发主体，而是仅对在经济特区及部分沿海开放城市的外商投资者适用。这是在当时国力不足又迫切希望发展经济的背景下做出的选择（该《办法》已于2008年1月15日废止）。
回顾历史，改革开放初期，我国土地管理经验不足，给外商留下了低价取得土地高价转让炒作的空间。为约束取得土地后不及时开发建设，而是炒卖、转让获取利益的做法，1995年实施的《城市房地产管理法》第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件:（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上；属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。”这一条款对“成片开发”土地中的炒卖行为进行了限制。随着《办法》于2008年废止，现实中的外商成片土地开发已经不存在了。可见，现实与法律在成片土地开发问题上并未同步。
02
“成片开发”的实践与土地收购储备制度
《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》打破了外商在中国境内成片土地开发的禁区。在对外商开放的同时，内资也开始尝试进行成片土地开发，上海浦东新区的开发建设就是一个先例。浦东新区建设之初，基础设施开发任务非常重，中央政府和上海市政府的融资压力巨大。1993年浦东新区财政收入只有12亿元，只够维持教育和行政支出，根本没有多余的财力进行基础设施开发和建设。为此，新区政府组建了陆家嘴、金桥、外高桥、张江四大开发公司作为新区土地开发的主体，经过平整，修建道路、水电、通讯的土地，由“生地”变为“熟地”，进入土地二级市场并使用，转让收入再投入再转让，直至带动浦东整个区域建设。四大开发公司取代政府成为土地开发主体，实现土地有偿使用，降低政府的支出成本，提升土地价值。开发公司获得土地后，通过合资、招商等方式，拿到开发土地所需的资金，推动基础设施建设，使大片农村和旧城区转变为城市建设用地。张江园区在建设初期采用“成片开发”模式，将土地成片出让给张江集团，滚动开发12平方公里。2006年以后浦东新区不再进行这种“成片开发”模式，开发公司只是作为土地前期开发的主体，开发完成后交由国家统一出让或划拨。2009年浦东新区规划调整后，张江园区不再仅仅作为工业区，而是包含了生活配套的功能，成为城市产业副中心。在国家没有过多投入的前提下，浦东新区通过成片土地开发，建成了一片繁荣的城区。采取类似开发模式的还有昆山开发区等。
2001年，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发2001〔15〕号）提出，坚持土地集中统一管理，确保地方政府对城市建设用地集中统一供应，各类园区的土地由所在城市统一管理、统一供应；有条件的地方试行收购储备制度；增强政府的统一调控能力，实现“五统一”。2008年，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）进一步强化了土地收购储备制度。此后，城市土地开发模式逐渐从房地合一转变为土地一、二级开发分离。土地收购储备制度的建立，终结了开发企业代表政府进行前期基础设施投资建设，然后再由开发企业对外招商，并进行相应的地上建筑物开发、供地的成片土地开发模式。虽然《房地产管理法》中一直存在关于成片土地开发的条款，但土地管理部门实践及相关文件中已不再使用“成片开发”的提法。
03
新法中成片土地开发的政策设计
回顾“成片开发”概念的提出及演变过程，不难发现20世纪90年代出现的成片土地开发概念已经与新《土地管理法》里的“成片开发”不同了。前者是一、二级土地市场联合开发、房地一体开发建设，由同一个主体承担完成，土地增值收益全部为开发主体获得；后者的成片土地开发，其实质是成片土地征收，即在一定区域范围内，政府为实现公共服务、基础设施开发和配套设施建设、区域发展以及产业提升等进行的成片土地征收。在这个过程中，土地一级开发由土地储备机构进行，开发后出让、转让的增值收益由政府获得。
成片土地开发政策设计的主要考虑因素。①成片土地开发应包含的类型。新《土地管理法》中关于公共利益的界定，很大程度上借鉴了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。对比两部法律对公共利益的定义，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五款中明确规定旧城改造是公共利益，在新《土地管理法》中没有明确界定，而是统称为成片土地。那么，成片土地开发中除了旧城改造外，还应包含哪些类型？对于纳入其中的类型，如各类园区、城市新区，以及商品房开发是否属于公共利益范畴？这些问题是法学界、公共政策研究者、实践管理者讨论的焦点。②农村土地制度改革的经验借鉴。上述问题也许可以从刚结束的农村土地制度改革中寻找答案。农村土地制度改革的任务之一就是征地制度改革，了解征地制度改革试点地区是如何缩小征地范围、界定公共利益的，对于制订成片土地开发标准有借鉴意义。整齐划一的土地管理模式已难以回应实际需求。针对争论问题，农村土地制度改革实践已有探索。如：对于开发区、工业园区是否一定征为国有，可以参考成都蛟龙工业港和广西北流集体建设用地入市试点在集体土地上建立工业园区的经验，也可以借鉴广东等省份对城市范围内的城市更新、“三旧改造”是否征为国有由权利人自由选择的做法。切实贯彻落实2020年3月《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出的，畅通要素流动渠道，保障不同市场主体平等获取生产要素，针对市场决定要素配置范围有限、要素流动存在体制机制障碍等问题，根据不同要素属性、市场化程度差异和经济社会发展需要，分类完善要素市场化配置体制机制。
实施成片土地征收的主要类型。成片土地征收可包括以下情形。①满足城镇化过程中人们改善居住条件需求的土地。目的是解决城市新增人口及原有人口的居住需求和改善型需求，主要包括住宅用地、公共基础和公共服务用地、商服用地等。②优化产业布局、促进经济增长需要的土地。目的是带动二、三产业的集聚发展，优化产业布局，提升产业发展的整体性和合理性，促进经济高质量发展，主要包括工业用地、仓储用地，少量居住、商服用地。③提升城镇风貌、优化城市布局需要的土地。目的是提升城镇功能品质，实现城镇高质量发展，优化人居环境、人文环境，主要包括旧城改造、城中村撤并、新城区开发等用地。为利于统筹开发和后续管理，建议“成片开发”的土地性质以国有建设用地为主，可视情况兼容部分集体经营性建设用地。
04
关于土地“成片开发”标准的政策建议
笔者建议采取“正面清单+负面清单+程序性界定”的方式确定“成片开发”的标准。
正面清单。落实《土地管理法》中明确提出的要求，具体包括：① 符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；②纳入国民经济和社会发展年度计划；③在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内；④经省级以上人民政府批准；⑤县级以上地方人民政府组织实施。国家级或省级各类新区、开发园区、工业园区、旧城改造、城市更新、普通商品住房、交通枢纽及轨道建设开发等可采用“成片开发”征收土地。在“成片开发”的区域内，提倡实行征收，以国有土地为主，可兼容集体所有土地。在成片土地开发实施中，既可征收为国有，也可不征为国有，允许集体建设用地入市，给缩小征地范围留出空间。
负面清单。①对于以发展工业为目的的各类开发区、园区，一是严格遵守在各类园区开发中房地产土地面积或建筑物面积的比例不超过15%的约定，房地产业要服务于产业园区的发展，实现产城融合，解决职住分离造成的交通拥堵等城市问题；二是产业类项目引进、建成在先，房地产项目开发在后。根据产业建成后吸引人才落户的需要发展住宅区域，而不是打着发展产业的幌子行房地产开发之实。②交通基础设施项目的成片土地开发，交通线路开发在前，房地产开发在后，实现后期房地产溢价收益弥补基础设施建设资金不足。③城镇开发边界外的高档商品房、别墅等低密度住宅，不属于公共利益，可以不征收。
程序性界定。对于存在争议的几类土地用途，在征地程序上设置公共利益审查、听证会等机制，约束政府征地行为，规范“成片开发”监督管理。制定和编制国民经济和社会发展规划、国土空间规划和专项规划时，应广泛征求公众意见、科学论证。是否采取“成片开发”的方式征收土地，应更多地尊重原权利人的意愿，在开发完成后的收益共享、权利让渡方面可以协商谈判；公众及原权利人征收意愿低的，也可以不征收。同时，建立市场准入负面清单动态调整机制和第三方评估机制，及时根据实际情况调整成片土地开发标准和目录。（作者供职于中国国土勘测规划院）
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