行政处罚法作为各个行政机关共同适用的程序法，条文规定得相对简单笼统，而且自1996年10月1日施行以来，2009年修改了几个字，2017年增加了法制审核的条款，其他内容25年间一点没变。在执法实践中，各行政机关为便于操作，相继出台了部门规章，一方面对行政处罚法进行细化，另一方面对行政处罚法没有规定的内容进行创设。本次修订，行政处罚法从各部门规章中，包括市场监管总局2号令，吸纳了许多好的做法。同时，为了与行政处罚法同频共振，市场监管总局又发布了42号令，对《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》和《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》作了相应修改。
需要注意的是，行政处罚法和2号令的关系并不是一般法与特别法的关系，因为《立法法》第92条规定“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”，行政处罚法是全国人大常委会制定的，2号令是市场监管总局制定的，不是同一机关所以不适用特别优于一般的原则。
其实，行政处罚法和2号令主要是上位法和下位法的关系。《立法法》第88条规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”，所以行政处罚法有规定而2号令没有规定的，当然适用行政处罚法；行政处罚法和2号令都有规定的，在不违背行政处罚法的前提下，适用2号令；行政处罚法没规定而2号令有规定的，适用2号令。
如果行政处罚法某些条款授予了部门规章另行规定的权力，而2号令正好另行作了规定，此时才适用特别规定优于一般规定的原则。
本文中的“旧法”指旧行政处罚法，“新法”指新行政处罚法，“2号令”指原《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》，“42号令”指新《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》。
一、新法吸纳2号令的内容
1.管辖争议
新法第25条在2号令第11条“对当事人的同一违法行为，两个以上市场监督管理部门都有管辖权的，由先立案的市场监督管理部门管辖”的基础上，增加了一个字“最先立案”；对管辖权发生争议的，也在2号令第12条“应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖”的基础上，增加了一句“也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖”。反过来，42号令对新法增加的内容照单全收。唯一不同的是，新法没有规定协商解决的期限，2号令和42号令都规定了7个工作日。
2.立案制度
新法首次规定了立案制度，第54条第2款“符合立案标准的，行政机关应当及时立案”，而不论是2号令，还是2007年的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、2011年的《质量技术监督行政处罚程序规定》、2014年的《食品药品行政处罚程序规定》早就规定了立案制度。为便于操作，42号令对立案制度进行了更深远的探索：第19条新增了应当立案的四个条件：初步证明违法、应当给与处罚、属于本部门管辖、不超过法定期限；第20条还规定了可以不予立案的四种情形：轻微违法、首次违法、没有主观过错和其他情形。
值得注意的是，新法第76条第2款增加了符合立案标准而不及时立案的罚则，“由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。
3.证据种类
新法第46条增加了证据的八大种类，并规定“证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据”，2号令第20条早就有这些内容，来源于行政诉讼法第33条。此外，新法增加了“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据”，42号令亦步亦趋，这一条来源于行政诉讼法第43条第3款，体现了行政处罚和行政诉讼的一脉相承。
4.协助请求权
2号令第45条规定可以请求其他市场监管部门协助调查取证，被请求的市场监管部门应于15个工作日内完成协助，特殊情况可延期。新法第26条增加了行政机关可以向有关机关请求协助，同时规定了被请求机关应当予以协助，除非请求事项超出其职权范围。为与新法同步，42号令将请求对象修改为“有关机关或其他市场监管部门”，这里的有关机关不仅包括行政机关，还包括司法机关等，大大扩大了请求范围；继续保留了15个工作日的期限，但是只限制在市场监管部门，因为总局的规章不能规制其他行政部门。
5.行政处罚决定公开
2号令第56条规定“市场监督管理部门作出的行政处罚决定的相关信息应当按照有关规定向社会公示”。2007版的《政府信息公开条例》未明确行政处罚决定是否应主动公开。2019年1月3日发布的《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》要求“行政许可、行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开，但法律、行政法规另有规定的除外…已公开的行政执法决定被依法撤销、确认违法或者要求重新作出的，应当及时从信息公示平台撤下原行政执法决定信息”。2019年4月3日修订的《政府信息公开条例》第20条规定“行政机关应当依照本条例第19条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：（六）实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”。在以上基础上，新法增加第48条“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。”42号令第63条照单全收。
这里需要注意，第一，为什么要限定“具有一定社会影响”？因为公开行政处罚决定很严厉，可能会对行政相对人的商誉和利益造成重大不利影响，在某种意义上和“通报批评”非常相似。第二，如何判断“有一定社会影响”，行政机关有自由裁量权，问题来了，会不会出现“人为有选择性地公开”，该公开的不公开，不该公开的公开？第三，公开后可以撤回，但要说明理由，法条规定的理由只有四个：被依法变更或撤销、被确认违法或无效。问题来了，行政相对人认为行政机关不应该公开其行政处罚决定，有没有异议或救济途径？行政机关如果将没有社会影响的行政处罚决定公开了，能否撤回？
6.办案期限
2号令第57条规定“使用一般程序办理的案件应当自立案之日起90内作出处理决定”，案情复杂或其他原因，经部门负责人批准，可以延长30日，案情特别复杂或其他特殊情况，经集体讨论可以再延期，即“90+30+X”的模式。旧法由于没有规定立案制度，也就没有起算点，所以无法规定办案期限。新法第60条首次规定了“90日”的办案期限，并且留了很大的口子“法律、法规、规章另有规定的，从其规定”。为与新法一致，42号令第64条改了两个字，将“一般程序”改为“普通程序”。同时，除了中止、听证、公告和检测、检验、检疫、鉴定外，增加了“权利人辨认或鉴别”“责令退还多收价款”两种不计入办案期限的情形。
二、42号令遵从新法的内容
1.完善回避制度
新法第43条和42号令第4条。第一，精确了回避对象，由回避“当事人”改为回避“案件”；第二，扩大了回避范围，由“有直接利害关系的”改为“有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的”；第三，明确回避决定作出前不停止调查，体现行政效率原则。这里有个问题：被决定回避的人，在回避决定作出前，其参与案件调查取得的证据，比如现场笔录、询问笔录有没有效力？参照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第71条“下列证据不能单独作为定案依据：（二）与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言”，此类证据的效力堪忧。
2.完善委托执法
新法第20条和42号令第9条。第一，应采用书面委托形式；第二，明确委托书主要内容，包括委托的具体事项、权限、期限等；第三，双方都要向社会公布委托书，实际上是行政执法公示制度的要求。
值得注意的是，本条有罚则，新法第76条规定，“（四）违反本法第二十条关于委托处罚的规定的”，“由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。
3.缩小法制审核范围
旧法第38条第3款规定“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核”，即所有案件都要审核，包括不予处罚的案件等。2号令与此相同。新法第58条和42号令第50条全面采纳了《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》有关内容，只有情节复杂或重大违法行为才需要经过法制审核。那么，其他案件谁来审呢？42号令创设了案件审核制度，且明确案件审核由办案机构或者其他机构，而不是必须由法制机构实施。
4.应急处罚
新法增加第49条“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚”，42号令照搬过来。第一，这一条是因为为疫情增加的，但不仅仅限于疫情，《突发事件应对法》第3条第1款规定，突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。第二，根据《突发事件应对法》第3条第2款，突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级，只有重大和特别重大的才适用本条。第三，必须“依法”，指依据法律法规规章，除此之外的规范性文件等均不能作为依据。第四，快速是指加急办理，而不是简化或省略步骤流程。第五，从重是指在法定处罚种类和幅度内对行为人适用较重种类或者较高幅度的处罚，从重并不是顶格。
5.电子支付和电子送达
新法和42号令都与时俱进，可以通过电子支付缴纳罚款。关于电子送达，2号令中有规定，但是不能送达行政处罚决定书，新法第61条第2款直接明确“行政处罚决定书等”可以采用传真、电子邮件等方式送达当事人，总局也没有了顾虑，但是前提是“当事人同意并签订确认书”，两个条件缺一不可。同时42号令第82条贯彻新法第47条行政执法全过程记录制度，规定电子送达应通过拍照、截屏、录音、录像等方式做好全过程记录。
6.完善延期、分期缴纳罚款制度
旧法第52条规定“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳”，新法和42号令在此基础上，明确了行政机关“申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算”。根据行政强制法第53条，行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行；另外，行政强制法第54条规定，申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务，催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。
遗憾的是，新法和42号令对延期或分期缴纳的期限依旧没有规定，是个法律空白。
三、两者矛盾的内容
1.级别管辖
2号令第7条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”这是根据旧法第20条照猫画虎而来的。但是，新法把这条一劈为二：第22条“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定”和第23条“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定”，第22条中增加部门规章有权另行规定地域管辖，第23条中却没有“部门规章”。而42号令第7条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定”，把地域管辖和级别管辖揉在一块说，扩大了部门规章另行规定的范围，与新法有冲突。
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