△ 参观者在中国国际大数据产业博览会的智能机器人展台参观。
数据数据被称为数字经济时代的“石油”，正成为驱动经济社会发展的关键生产要素。
国家工业信息安全发展研究中心等机构联合发布的《中国数据要素市场发展报告》显示，2021年数据要素对我国GDP增长的贡献率和贡献度分别为14.7%和0.83个百分点，呈现持续上升状态。在市场空间方面，2021年我国数据要素市场规模达到815亿元，2022年市场规模接近千亿元，并且在“十四五”期间有望保持25%的复合增速。
为加快构建数据基础制度，充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能，构筑国家竞争新优势，12月19日，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称《意见》）对外发布。《意见》提出20条举措，从数据产权、流通交易、收益分配、数据治理四个方面初步搭建我国数据基础制度体系，因此也被业内称为“数据二十条”。
2020年3月，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，首次明确数据成为五大生产要素之一。伴随着近两年各领域数字化转型加快，数据快速地融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。
“数据具有无形性、非消耗性等特点，可以接近零成本无限复制，对传统产权、流通、分配、治理等制度提出新挑战，亟须构建与数字生产力发展相适应的生产关系，不断解放和发展数字生产力。”国家发改委有关负责人表示。
中国政法大学教授、互联网金融法律研究院院长李爱君指出，“数据二十条”回应了目前数字经济发展的基本需求。目前我国正处于数据产业发展的关键时期，首先，以数据为核心要素的数字经济发展趋势良好，逐渐成为社会经济的重要组成部分，因此中央提出要加快培育数据要素市场；其次，我国适应数字经济时代的基础制度的缺乏所导致的数据生命周期所涉及的主体合法权益、公共利益和国家安全受到了威胁，进而严重影响了我国数字经济的发展。
在李爱君看来，“数据二十条”的出台恰逢其时，意义重大。这有利于充分发挥数据要素作用，赋能实体经济，推动高质量发展；有利于做强做优做大数字经济，应对科技革命和产业变革，构筑国际竞争新优势；有利于统筹分配效率与公平，推动全民共享数字经济发展红利，促进实现共同富裕。
“同时，这还有利于提高数据要素治理效能，助力国家治理体系和治理能力现代化，为我国加强数据产权保护、数据要素市场制度建设、数据要素价格形成机制、数据要素收益分配、数据跨境传输、争议解决等理论研究和立法研究和推动完善相关法律制度提供了指导思想、原则和思路。”李爱君说。
中国电子信息产业发展研究院研究员王伟玲表示，“数据二十条”从数据产权、数据流通交易、数据收益分配、数据治理四个方面吹响了构建数据基础制度体系的号角，是新时期推动数据要素化发展、破局数据要素市场发展的创新之举。
长期以来，各界对数据和信息的概念的混淆、对数据的结构没有科学的认知和对数据的自身特征缺少准确把握而导致了数据界权的困难和认知的不统一。
“'数据二十条’明确提出要探索数据产权结构性分置制度，具体而言就是要根据数据自身的特征建立分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利和促进数据价值挖掘的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。”李爱君告诉《中国报道》记者，“数据二十条”创造性地提出数据产权“三权分置”是基于“数据与信息二分”“数据双层结构”和“数据的特征”的客观事实与规律。此外“数据二十条”以“适合数据特征”的指导思想解决市场主体遇到的实际问题来构建数据产权的运行机制。
李爱君同时指出，“数据二十条”为既能促进数据价值的发挥，又能保护数据所有主体的合法权益，创设性地构建了数据持有权、数据加工使用权、数据产品经营权分置的产权运行机制，旨在充分发挥数据的生产要素作用，促进市场主体对数据价值的挖掘。未来应当在此基础上进一步完善数据产权制度的核心内容，如数据产权的性质、归属和内容。
王伟玲表示，在数据权属界定尚存巨大争议的情况下，为打破数据产权掣肘数据要素市场发展所面临的权属“枷锁”，“数据二十条”创新性地提出了数据产权结构性分置运行的理念，呼吁各方搁置数据所有权所带来的争议，在充分保障各方数据权益的基础上，以解决市场主体遇到的实际问题为导向，以促进数据使用流通为目标，力图构建具有中国特色的数据产权制度，让更多的主体将精力放到创造数据价值上来，提升数据要素市场主体的积极性、主动性和创新性，最大程度地激发数据要素市场发展活力。
“数据二十条”提出完善数据流通规则、规范构建数据交易场所、培育数据服务生态等政策措施，未来数据要素市场将迎来怎样的发展机遇？
“一直以来，影响数据要素流通交易的制约因素很多，数据交易制度缺失、数据产权不清、数据分配不明、数据治理不力等都是制约数据流通交易的关键瓶颈。”王伟玲在接受《中国报道》记者采访时说，“数据二十条”提出完善数据流通规则、培育数据服务生态等政策措施，对数据交易市场的发展将带来重大利好。
王伟玲指出，2015年前后成立的数据交易机构目前很多都处于停止运营或注销的状态。在新一轮数据交易来临之际，各地“跑马圈地”纷纷启动数据交易机构建设，但只有少量数据交易机构上线官方网站，很多机构并未真正从事数据交易相关业务。在“数据二十条”的指引下，全国一体化数据交易市场体系将加快构建，数据交易制度体系将更加完善，有望推动数据交易更加规范高效的发展。
在李爱君看来，“数据二十条”通过相关政策措施，旨在建立数据来源可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范的数据可信流通体系，促进数据要素市场的健康有序发展。在这个过程中，为了促进数据要素合规高效、安全有序流通和交易需要，数据要素市场需要一批优质的数据商和第三方专业服务机构。如在智能制造、节能降碳、智慧城市等重点领域，需要贴近业务需求的行业性、产业化数据商；再如，数据交易中需要提供数据产品开发、发布、承销和数据资产的合规化、标准化、增值化服务的数据商。
“除此之外，数据要素市场也需要相应的第三方专业服务机构，提升数据流通和交易全流程服务能力。这些都是数据要素市场发展中的'蓝海’领域，也是新的市场机遇。”李爱君说。
在以往的数字化建设中，数据往往被当作系统建设的副产品，很多单位更加关注系统的建设运维，系统所产生的数据往往成为被大家所遗忘的角落，甚少有人加以关注，导致数据像“杂货铺”一样分散在各个部门的各个系统中。
“'数据二十条’提出创新政府数据治理机制，压实企业的数据治理责任，充分发挥社会力量多方参与的协同治理作用，呼吁更多主体重视数据治理所带来的实际价值，这一点非常重要。”王伟玲对《中国报道》记者表示，可以预见，在“数据二十条”的带动下，政府数据治理机制更进一步理顺，未来政府数据管理水平有望得到大幅提升。
“对企业来讲，要积极抢抓'数据二十条’所带来的市场机遇，组织专业力量，大力开展数据管理工作，以制度和标准为切入点，以数据管理能力成熟度评估为抓手，运用数据分类分级方法，投入更多的人力、物力、财力到数据管理工作中，理清企业数据资产图谱，提升数据对企业数字化转型的赋能作用，推动企业数据真正由资源变成资产。”王伟玲说。
李爱君表示，就政府而言，对于数据要素市场这一新兴领域，传统的规制思路难以回应数字经济快速发展的现实需要，因此政府需要转变思路，更多地发挥市场主体的创造力，充分调动社会力量多方参与的协同治理作用。对企业而言，“数据二十条”的出台既是机会也是挑战，有关企业应当在保证合法合规的前提下把握此次契机，充分参与到我国的数据要素市场的建设中来。
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