本文刊载于《电子政务》2016年第8期，转载引用请注明。引用参考文献格式：
郑跃平，刘美岑. 开放数据评估的现状及存在问题 ——基于国外开放数据评估的对比和分析[J]. 电子政务, 2016(8).
*基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地中国公共管理研究中心课题“科技革命与国家治理：基于中国智慧城市的研究”（项目批准号：15JJD630014）。
对世界银行的“开放数据准备度”、万维网基金的“开放数据晴雨表”、开放知识基金的“全球开放数据指数”、经济合作与发展组织的“OURdata指数”以及联合国的“开放政府数据调查”等国外几个具有代表性的开放数据评估调查进行了梳理，从起始时间及评估频率、评估对象、评估工具、数据获取及分值计算等多个维度对这些评估调查进行了对比，归纳出这些评估的共同点和差异之处，探讨了已有研究存在的一些问题和不足，为改善开放数据评估以及促进开放数据发展提出了建议。
关键词
数据开放；开放政府数据；开放数据评估；国外开放数据
DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2016.08.008
大数据时代的来临强调数据的分享、整合和价值的挖掘。政府“作为社会资源的主要管理者和分配主体”[1]，“掌握着社会上超过80%的数据资源”[2]，需要将其数据开放给公众来实现公共数据价值的有效利用。这不仅可以改善公共服务提供及提高公共治理水平，同时“也提高社会运行的效率”[3]并推动智慧城市建设。“开放政府数据是指任何人都可以自由、免费地访问、获取、利用和分享政府的数据”[4]。不同于政府信息公开，开放政府数据强调的是原始数据的分享，“需要遵循相应的原则，例如完整、一手、及时、可获取、可机读、非歧视性、非私有、免于授权等”[5]。开放政府数据在带来更大程度上政府开放、透明与责任的同时，显著地提供了一种促进政府体制转型的机制。[6]
自2009年开始，“开放政府数据运动在世界各地得到快速发展，无论是发达国家还是发展中国家纷纷将开放政府数据上升为国家战略”[7]。2011年9月，美国、英国、巴西等八国签署《数据开放声明》，成立了开放政府合作伙伴组织[8]，之后越来越多的国家加入进来。当前，在国家层面，全球范围内已有包括美国、英国、加拿大、澳大利亚等多个国家大力发展开放政府数据。在城市层面，也有纽约、伦敦、首尔等许多城市在通过相应平台将数据开放给公众。在中国，“北京、上海已经率先开启了政府开放数据的工作”[9]，武汉、青岛等城市也在积极推进。除了提供数据之外，一些政府还通过开放数据平台将一些基于数据挖掘和分析的服务提供给公众，例如可视化的分析报告、移动客户端(APP)、数据分析软件介绍等。2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》中明确指出，到2018年底前，建成国家政府数据统一开放平台。[10]
开放政府数据的快速发展无法掩盖其存在的一些问题，例如开放水平依旧较低，不同国家或城市间发展不平衡，开放数据“范围窄、数据规模小，数据实际使用率低”[11]等。开放知识基金会的2015“全球开放数据指数”显示，在所列出的13类关键数据集中，英国开放了76%，丹麦为70%，而利比亚和叙利亚仅为5%左右（参见：http://index.okfn.org/place/）。在数据使用方面，美国纽约开放数据平台上的许多数据集下载量低于1000次，公众对数据的浏览量和使用率都不高。中国的上海、北京和青岛等城市也存在同样问题，一些地方“对于开放数据概念及其原则尚未能充分理解，仍旧延续了信息公开的旧思路和实践方法”[12]。
Schellong曾强调过电子政务评估的重要性，认为评估可以帮助跟踪目标实现过程，成为学习、信息分享、目标设定以及支持绩效管理的工具。[13]开放数据同样如此，其进一步发展需要全面客观的评估，了解现状以及存在的问题和不足，进而采取相应措施来促进良性发展。评估框架设计及方法的科学性很大程度上决定了评估的准确性，也会直接影响评估结果。例如，中国开放数据在不同研究机构的评估和排名中存在巨大差异：2014年联合国电子政务调查评估国家门户网站上的数据发布情况，中国排名前50位；而开放知识基金会的“全球开放数据指数”对122个国家进行了评估，中国排名93（参见：http://index.okfn.org/place/）。这一差异会对了解中国当前开放数据的现状带来认识上的偏差。
“开放政府数据评估是开放政府数据的重要组成部分，目前正处于起步发展阶段，需要逐步形成一套科学适用的评估体系”[14]。如何构建全面客观的评估框架并采取科学合理的方法来获取数据从而对开放数据进行准确评估，是开放数据发展面临的一个难题。为此，本研究通过对国外几个具有代表性的开放数据评估研究进行梳理、对比和分析，从而为推动开放数据的评估和发展提供相关的建议和理论支持。
当前，国外几个具有代表性的开放政府数据评估主要包括世界银行的“开放数据准备度”、万维网基金会的“开放数据晴雨表”、开放知识基金会的“全球开放数据指数”、联合国的“开放政府数据调查”以及经济合作组织的“OURdata指数”等。
（一）世界银行的“开放数据准备度”
2013年，世界银行开放政府数据工作组研发了“开放数据准备度”评估框架（open data readiness assessment）。在这一工作组看来，开放数据“不只是简单的设计和推出一个开放数据门户网站，而更多的是一个动态的开放数据生态系统的演化，这个系统中有丰富的开放数据的提供和再利用并以此来激发不同利益相关者的创新”[15]。这个评估框架适合各个层级的政府（国家或地区），甚至个别机构或部门，来评估、设计及实施开放数据行动。具体而言，该评估框架主要考察了高级领导力、政策／法律框架、体制结构和政府责任／能力、政府数据管理、开放数据需求、公众参与和能力、开放数据项目融资、国家技术与技能基础等八个维度（参见表1）。虽然设计了这个开放数据准备度的评估框架和相应指标，但过去三年间世界银行并没有开展过全球范围内国家或城市层面的开放数据评估和比较。
表1 世界银行的“开放数据准备度”评估框架
（二）万维网基金会的“开放数据晴雨表”
在万维网基金会的支持下，“开放数据晴雨表”旨在展现全球范围内开放数据行动及其影响，分析开放数据的全球趋势，并提供国家和地区之间的比较数据（参见：http://opendatabarometer.org/barometer/）。“开放数据晴雨表”从准备度、执行度和影响力三个维度对92个不同国家或地区的开放政府数据进行评估[16]。“开放数据晴雨表”的准备度维度考察国家或地区的政府、公民以及企业三方的相关准备以确保从开放数据行动中获得收益，包括政策准备、政府行动、公民权利及参与、以及商业和企业的利用能力等。执行度维度对国家或地区政府在15个关键领域数据的开放（包括开放的数量、类型等）及更新状况进行考察。影响力纬度评估开放数据对于该国家或地区在政治、社会以及经济三方面的影响，例如改善政府效率，促进经济发展等。整体的评估数据来自四个方面，包括政府自测、专家问卷、数据评估、二手数据等。同时，在分值计算方面，满分100分，准备度、执行度以及影响力三个维度分别占35%、35%和30%。每个纬度下的二级指标的权重也是均等的（参见表2）。
表2 万维网基金会的“全球开放数据晴雨表”评估框架
（三）开放知识基金会的“全球开放数据指数”
自2013年开始，国际开放知识（Open Knowledge International）基金会开始发布“全球开放数据指数”（Global Open Data Index），旨在搜集和反映当前世界范围内国家层面的开放数据状况。“开放数据指数”是一个从公民视角出发的独立评估（参见：http://index.okfn.org/methodology/），从而给政府提供一个来自使用者角度的可以测量的工具，进而帮助政府改善开放数据水平。
2015年，“全球开放数据指数”对全球122个国家和地区的开放数据进行了评估，包括国家统计数据、政府财政预算、政府支出、立法、选举结果、污染物排放、公司注册等13个数据领域[17]（参见表３）。同时，每一个数据领域细化到具体的数据指标，并通过一系列评估标准（例如数据的存在性、格式、机读性等）来给予赋值，最后加权平均算出每个国家的指数。2015年的整个评估经历了四个步骤：首先由志愿者对数据集进行评估，然后由当地协调员检查审核，接着通过专家评审员进行确认，最后在正式发布前进行大众评审。[7]
表3 开放知识基金会的“全球开放数据指数”评估框架
（四）经济合作与发展组织的“开放政府数据指数”
2014年，经济合作与发展组织（OECD）开展了针对成员国开放政府数据情况的调查，调查对象主要是各国中央/联邦政府的首席信息官（CIO）。调查目的是从数据可用性、可访问性和再利用性等三个方面评估政府在国际上开放数据方面达成协议的一些原则的实施上所做的努力[18,19]。可用性主要考察提供的公共部门数据的范围等；可访问性主要评估这些数据的提供是否具有较高的使用性，例如元数据及可机读数据等；再利用性主要考察政府在促进数据创新性再利用以及利益相关者参与方面的支持（参见表4）。[20]满分1分，每个维度占比1/3。
表4 经济合作与发展组织的“开放政府数据指数”评估框架
（五）联合国的“开放政府数据调查”
2014年8月，联合国经济和社会事务部发布《联合国2014年电子政务调查报告》[21]。该报告每两年出版一次，对193个成员国的电子政务发展状况进行评估。这一报告首次将开放政府数据纳入其中，指出“开放政府数据能从根本上提高资源的使用率，改善公共服务”。在“只要不牵涉存在争议的隐私问题以及国家安全问题，所有政府数据都可以公开”的假设下，评估员查找出现在各政府网站上的数据集并按照不同领域进行分类。同时，调查还对政府数据是否可以便捷使用与再使用等进行了评估，例如专门的数据门户网站、数据使用说明、数据格式等。此外，报告还关注了开放政府数据的政策、法律和制度体制状况等，调查各个国家是否通过立法的方式保护个人隐私和国家安全机密，以及开放数据的目录、形式等（联合国开放政府数据研究的主要考察指标参见表5）。在2014年的全球电子政务报告中，“开放政府数据调查”只列出了排名靠前的50个国家，并没有给出评估的绝对数值以及结果排名。
表5 联合国开放政府数据研究的主要考察指标[14]
表6对这几个具有代表性的国外开放数据评估调查进行了对比，包括起始时间、评估频率、评估对象、评估工具、数据获取以及分值计算等。这些评估调查具有相似之处，也有很多不同。
表6 国外不同开放数据评估调查之间的对比
（一）起始时间及评估频率
首先，起始时间相差不大，多从2013和2014年开始进行开放数据评估，体现出国外开放数据评估依旧处于起步阶段。从评估频率上看，世界银行只设计了评估框架但没有真正实施全球范围内的评估及排名；经济合作与发展组织的“OURdata指数”也仅基于2014年调查数据做了一次排名；万维网基金会的“开放数据晴雨表”以及开放知识基金会的“全球开放数据指数”为每年一次；联合国的“开放政府数据调查”因被包括在全球电子政务调查里面，所以每两年一次。
（二）评估对象的层级与范围
在评估对象的层级上，除了世界银行的“开放数据准备度”框架设计是包括国家、地区或城市等之外，几个评估都针对国家（或地区）层面。由于“开放数据准备度”并没有真正实施评估，所以当前发布评估报告和指数的几个开放数据评估都是针对国家（或地区）层面的。然而，在评估对象的范围上，这几个评估调查却存在很大差异。在最新一期的调查中，“开放数据晴雨表”涵盖了92个国家，“全球开放数据指数”评估了122个国家和地区，联合国的调查涵盖了193个国家或地区，但经济合作与发展组织的“OURdata指数”仅评估了30个国家。从评估范围上看，联合国评估的范围更大，而经济合作与发展组织调查的范围最小。
（三）评估工具
从评估工具上看，几个开放数据评估也不尽相同。世界银行是从生态系统的视角评估开放数据的准备度，包括高级领导力、政策／法律框架、政府数据管理、开放数据需求等多个方面。“开放数据晴雨表”不仅关注了开放数据的准备度和执行力，同时也评估了开放数据在政治、经济和社会三方面的影响力。与前者类似，经济合作与发展组织的“OURdata指数”在数据的可用性及可获得性之外也关注了对于数据的创新性再利用。联合国的“开放政府数据调查”也考察了开放数据的政策环境和组织架构等。这四个评估调查的相似点是在不同程度上考察了开放数据得以持续发展和改善的系统及环境因素。但四个评估的侧重点及视角有很大不同。而开放知识基金会的“全球开放数据指数”更多地是从公民视角出发来列举政府需要开放的具体数据集，然后通过评估的方式去考察政府的有效提供情况。
（四）数据获取及分值计算
从数据获取上看，世界银行的“开放数据准备度”以及经济合作与发展组织的“OURdata指数”主要通过问卷调查的方式来获得数据。前者没有具体针对政府里面的某一类人群进行调查，而后者明确调查的对象为首席信息官（CIO）。开放知识基金会的“全球开放数据指数”以及联合国的“开放政府数据调查”是通过评估员进行评估，也就是按照评估指标进行相关网站的内容分析来得到数据。而“开放数据晴雨表”的数据获取相对综合一些，采用了问卷、数据集评估、二手数据等相结合的方式来获取不同指标的数据。在分值计算方面，世界银行的“开放数据准备度”因未实施全球评估而没有提供数据和排名，联合国的“开放政府数据调查”数据被整合在了电子政务评估的三个维度里面，所以也没有相关的数据计算说明。在提供分值计算介绍的三个评估里面，“开放数据晴雨表”满分为100，“全球开放数据指数”以及“OURdata指数”满分都为1。同时，这三个评估在分值计算方面给予不同的一级指标近乎相同的权重，这一点也是较为相似的。
（一）城市层面评估的缺失
当前，国外的几个主要开放数据评估及调查多考察国家（包括地区）层面，城市层面开放数据的评估研究较为不足。国家层面开放数据在一定程度上体现了这个国家在开放数据发展方面的整体水平。然而，从普通用户角度看，城市层面的开放数据也同样重要。事实上，城市层面的数据与公众日常生活的联系更加紧密。例如，交通数据的开放可以帮助市民了解交通状况从而选择恰当的出行方式；公共安全数据的开放方便市民了解城市的安全状况并提高自我保护意识；政府采购及支出数据的开放帮助公众更好地监督政府等。城市层面交通、医疗、教育、公共安全等多方面数据的开放和利用将有效提高公众生活的便捷程度。因此，开放数据的评估需要给予城市层面足够重视，并以此来促进城市层面开放数据的发展。
（二）数据平台与生态系统
国外的几个开放数据评估之间的差异体现出他们看待开放数据的视角不同。例如，开放知识基金会的“全球开放数据指数”评估不同国家或地区数据相关平台上数据的提供内容及方式，而世界银行的“开放数据准备度”以及经济合作与发展组织的“OURdata指数”则更加强调影响开放数据提供及使用的外部环境因素，强调整个开放数据发展的生态系统建立。这种差异给开放数据评估带来一个需要思考的问题，即开放数据的评估应该强调什么？是开放数据平台建设和数据提供，是政府从准备到执行再到影响和利用的过程，还是与开放数据发展相关的整个生态系统？不同的视角带来了评估框架、评估工具及相应指标设计的差异，也自然会带来评估结果的不同。
（三）开放数据与数据服务
开放知识基金会的“全球开放数据指数”、联合国的“开放政府数据调查”以及经济合作与发展组织的“OURdata指数”等都通过指标设计去评估政府对于一些重要数据集的提供状况。然而，这些评估强调了对于数据集提供的内容和方式，却忽略了相关的数据服务。许多城市（例如美国的纽约以及中国的上海、北京和青岛等）开放数据的使用率很低。这一方面源于数据开放的内容和公众期待之间的差异，另一方面则是因为开放数据使用的门槛较高，普通公众很难具备数据分析和使用的相关能力。因此，开放数据评估在关注政府开放的数据的内容、类型等之外，也应考察政府是否提供了基于这些数据的一些服务来降低数据使用门槛从而提高公众使用率，例如数据分析报告、数据可视化呈现、数据分析功能、数据分析软件应用介绍等。这样才能建立起政府开放数据与公众使用数据之间的桥梁，从而提高公众对于开放数据的使用和需求，进一步改善开放数据水平。
（四）开放数据的测量及数据获取
这几个具有代表性的开放数据评估调查在开放数据的测量及数据获取方面存在差异性。对于开放数据理解以及评估侧重点的不同带来了评估指标设计及测量的不同。表6的对比体现出几个评估研究在评估工具的一级和二级指标上有着巨大差异。同时，世界银行和经济合作与发展组织通过问卷设计以及政府相关人员对于问卷问题的主观认知及态度来测量这个国家或地区的开放数据水平。开放知识基金会的“全球开放数据指数”以及联合国的“开放政府数据调查”则强调对于相关数据平台数据提供的客观评估，以此来反映开放数据水平。而万维网基金会的“开放数据晴雨表”则将多种方式结合在了一起。这种差异性带来了另外一个开放数据评估需要讨论的问题：如何准确测量开放数据及获得相关数据？不同的测量方式会带来不同的数据获取，也会引发评估结果的差异以及评估的可信度。
开放数据在过去几年间取得快速发展。无论是国家还是城市层面都出现了很多积极探索，也存在着一些不足和需要完善的地方。和其他领域相似，开放数据的进一步发展需要对当前的现状有一个全面准确的认知，需要对开放数据的现状进行合理评估。为此，本研究旨在通过对国外几个较有代表性的开放数据评估调查进行对比，从而更好地了解当前开放数据评估的现状及存在问题，并为开放数据的评估及发展提供参考和建议。
研究通过评估起始时间及频率、评估对象的层级和范围、评估工具、数据获取和分值计算等多个方面对比了世界银行的“开放数据准备度”、万维网基金的“开放数据晴雨表”、开放知识基金的“全球开放数据指数”、经济合作与发展组织的“OURdata指数”以及联合国的“开放政府数据调查”。研究发现，这些评估调查有相似之处（例如多考察国家层面），同时也存在很大差异，例如评估的范围、评估的维度及侧重点、数据获取方式等。在对比的基础上还发现了这些评估研究存在的一些不足，包括城市层面评估的缺失、忽略数据服务的提供等。同时，评估之间的差异也带来了一些需要进一步讨论和思考的问题，例如开放数据如何准确测量并获得相关数据，评估开放数据平台及数据提供还是关注整个开放数据生态系统等。未来的开放数据评估研究需要在借鉴这些已有评估经验的基础上，了解和认识到这些评估的不足及面临的问题，从而改善开放数据评估水平，从而更好地指导开放数据的发展。
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