近日，国务院法制办、发改委和财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）对外发布。
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文案：林伊人 主播：张维嘉 剪辑：张维嘉
业内表示，一方面，条例具有一定的法律效力，PPP在发展过程中的不确定因素将得法律保护；另一方面，在条例即将出台的背景下，项目落地有望加速。
未来可能出台更多实施细则
而此次征求意见稿包括总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任和附则7章，共50条进行了全方位的规范。
以业内最为关注的合作项目实施方面为例：
一是规范社会资本方的选择，规定政府实施机构应当通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示；
二是规范项目合作协议，规定政府实施机构与其选定的社会资本方或者项目公司应当签订合作项目协议，并明确规定了合作项目协议应当载明的事项；
三是规范项目公司活动、股权转让及项目资产的用途，规定项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动；
四是规范合作项目协议的变更和提前终止，规定项目合作期限内不得随意变更合作项目协议内容，确需变更的应当由协议双方协商一致，并公示变更事由及内容，经本级人民政府批准后签订补充协议；
五是规范项目资产的移交，规定合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的，政府实施机构应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定，对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估。
针对条例中“政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定”，兴业银行首席经济学家鲁政委对中国财富网记者表示，这可能意味着《条例》只是提供了一个法律框架，并不能解决全部的问题，未来可能还有更多的实施细则出台。
征求意见稿有哪些问题需要完善，鲁政委坦言，意见稿并没有规定如果政府未能全面履约，如何最大限度地保障社会资本方合法权益。“保护社会方权益的规定或有进一步细化的空间。所以，由第三方机构来进行绩效评价，或许能更好地保护社会资本方的权益。”
正式立法前奏
据悉，现行我国的PPP项目是在《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》以及《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》的文件框架下来规范管理。
对此，鲁政委解释称，前两份文件分别由财政部和发改委发布，在对PPP的法律术语、社会方要求、项目要求、争议解决等关键因素的规定方面存在着明显的差异。而第三份由国务院发布的文件，未能弥合这些差异。在分割的管理体系下，社会资本面临较大的政策不确定性，其参与积极性或受到一定的负面影响。
另外，他还表示：“之前颁布的文件均着重阐述PPP项目双方应该做什么，而未明确不能做什么以及违反规定需承担的法律责任。这使得PPP在实践中的法律红线并不清晰。在此背景下，本次《条例》公开征求意见，意味着我国PPP立法已取得重要进展。PPP面临的上述三方面障碍，有望在一定程度上得以解决。”
华泰证券研报也指出，近三年来，PPP取得了快速发展，但相关法律制度一直不完善。由于PPP项目的诸多不确定性，社会资本方迫切需要更高层面的立法保护。此次PPP条例的率先出台，是PPP正式立法的前奏，有利于明确管理权限，增强社会资本信心。
民营企业参与门槛可能降低
业内认为，在条例即将出台的背景下，PPP项目有望加速落地。
华泰证券研报显示，截至今年3月底，财政部PPP入库项目累计投资额为14.6万亿元，但落地率仅34.5%，示范项目中民营企业占比仅36.6%。该研报还称，此次PPP条例多处提及应合理设置招标条件，在社会资本选择中不能排斥非公有制社会资本方。同时，条例规定PPP合作协议不受行政区域调整和政府换届影响，促进PPP规范推进。所以，预计条例正式出台后，民营企业参与PPP的门槛可能会部分降低，有利于加快PPP项目落地。
某券商分析师也认为，此次条例致力于解决PPP合作项目范围泛化倾向，加强PPP项目的决策严谨与实施规范，尤其解决社会资本方诸多顾虑，特别是提高民营资本总体参与度，为社会资本方在项目起草与实施过程中权益提供坚实法律保障。“合作条例征求意见稿的出台，为PPP正式立法奠定了重要基础，极大提振了社会资本方信心，呵护行业健康稳定发展，加快PPP项目合规与高效落地。”
评论
PPP热潮背后 契约精神不能失位
笔者认为，契约精神的再次强调和确立，是解决PPP模式所遇问题的基础性保障。
为什么要一再谈及契约意识？在PPP模式中，政府与社会资本作为“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体，一方面政府希望减轻财政负担、降低负债率；另一方面社会资本希望减小投资风险（包括来自政府方的行政性干预），寻求商业利益最优。两者不完全一致的诉求就可能存在“期限错配”，而错配的影响便容易体现在项目具体执行中，从而推高整体成本。如果通过严格的项目协议来规范双方行为，使双方明确各自在合作中的行为边界，对化解潜在的问题将起到至关重要的作用。
对政府方而言，需要意识到的一个问题是，当前改革语境下的PPP项目合作，与2013年之前PPP更多作为政府一种市场化融资手段不可同日而语。同样是解决在提供公共产品服务中政府财政资金短缺的问题，在以往的PPP模式中，政府对项目的投资、实施和后续管理一般都会深度涉及。而政府行为在市场性活动中的短板，必然会使得这一模式的效率不高。面对新形势，如上述财政部官员所称“政府要从全能政府转向有限政府，精力要放在市场规则制定、监管、服务和宏观调控上，市场能做的、愿意做的，要坚决放给市场做。”打破政府包办公共产品服务的传统局面，来适应公共服务市场化和社会化供给的新机制。
对社会资本方而言，PPP改革带来了潜在的市场机遇——尽管其中不乏风险。发挥市场在资源配置中的决定性作用，并没有为市场主体漠视契约和规则提供保护伞，相反作为市场行为的积极参与者，更应该以市场思维来规范自身的行为。此次官方的征求意见稿中，已经明确PPP合作项目争议可以依法申请仲裁——仲裁往往解决的是平等主体之间的民商事合同争议，这说明PPP模式中各主体之间的平等性关系得以强调，社会资本在减少了额外的顾虑之后，更需要立足市场而后有所作为。
这种政府与市场关系的重新梳理，使得政府与社会资本在公共产品提供和资源配置中，需要明确各自所长与不足，更多地在契约规则下办事。契约意识实际上就是市场意识，只有双方都严格遵循，才能最大程度降低PPP项目的整体成本，从而保障公共利益和社会资本方的合法权益，提高公共服务供给的质量和效率。（郭儒逸）
新媒体编辑：朱蕾 熊烨
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本文转自中国财富帮(ID：china-cfbond)
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