文/杜晓成、史琦 天同律师事务所合伙人；王博洋、尹亮、管辉寰、高樱芝 天同律师事务所西安办公室
“十四五规划”和2035年远景目标纲要指出，要推进能源革命，大力提升风电、光伏发电规模。为服务于“碳达峰、碳中和”目标的实现，不少企业目前正着力加快新能源业务的拓展。有鉴于此，我们将以光伏、风电为代表的新能源发电项目投融资及建设过程中常见的法律风险及合规问题，提炼编写为手册，以期为企业新能源发电项目投资建设及相关央企“合规管理强化年”工作的开展提供一定的参考。
本手册分为六个部分。第一部分，我们将对新能源项目合规手续的办理进行简要梳理；第二部分，研究如何保障新能源项目用地的合规；第三部分，就收购新能源项目所需关注的法律问题予以提炼；第四部分，对新能源项目EPC合同的性质、效力及工期、验收等问题展开探讨；第五部分，探析新能源设备买卖及融资租赁相关法律问题；第六部分，系统性梳理新能源补贴的“前世今生”。
新能源项目所涉法规政策庞杂而更迭频繁，本手册难免有不周之处，欢迎关注新能源领域的朋友们指正、探讨。
本篇系本手册的第一篇，主要梳理包括核准/备案在内的新能源项目合规手续的办理。
一、风电项目的核准
1、我国对于风电项目实行核准制。国务院《政府核准的投资项目目录（2016年本）》关于须报送核准的发电项目规定明确：“风电站：由地方政府在国家依据总量控制制定的建设规划及年度开发指导规模内核准。”
2、风电项目核准前所需的手续
2014年国家发改委、中央机构编制委员会办公室《关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》明确：“下列事项一律不再作为企业投资项目核准的前置条件：（一）银行贷款承诺；（二）融资意向书；（三）资金信用证明；（四）股东出资承诺；（五）其他资金落实情况证明材料；（六）可行性研究报告审查意见；（七）规划设计方案审查意见；（八）电网接入意见……”
2017年国家能源局《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》规定：“能源投资项目核准只保留选址意见和用地（用海）预审作为前置条件，除法律法规明确规定的，各级能源项目核准机关一律不得设置任何项目核准的前置条件，不得发放同意开展项目前期工作的'路条’性文件。”
前述文件的陆续出台，简化了风电项目核准前置手续，资金落实情况证明材料、可行性研究报告审查意见、电网接入意见等均不再作为项目核准的前置手续。实操中，各地主管部门对于风电项目核准前的手续要求可能存在不一致，通常涉及建设项目用地预审与选址意见书、水土保持批复等。
二、光伏项目的备案
国家能源局《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能[2013]329号）第14条规定：“省级能源主管部门依据国务院投资项目管理规定对光伏电站项目实行备案管理。备案项目应符合国家太阳能发电发展规划和国务院能源主管部门下达的本地区年度指导性规模指标和年度实施方案，已落实接入电网条件。”
国家能源局《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（国能新能[2013]433号）第10条规定：“省级以下能源主管部门依据国务院投资项目管理规定和国务院能源主管部门下达的本地区分布式光伏发电的年度指导规模指标，对分布式光伏发电项目实行备案管理。”第11条规定：“项目备案工作应根据分布式光伏发电项目特点尽可能简化程序，免除发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件。”
2017年国家能源局《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》（国能法改〔2017〕88号）要求：“……严格按照《政府核准的投资项目目录》规定核准能源项目，目录范围外的项目，一律实行备案制，不得进行任何形式的审批……”“实行备案制的能源投资项目，备案机关要通过全国投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅，提供快捷备案服务，备案不得设置任何前置条件。”
三、其他项目合规文件的办理
除立项手续外，应依据法律法规及当地主管部门的实际要求，完善项目应办理的证照、手续。其中，部分系项目立项前置支持性文件，其余需依法适时办理。一般主要涉及：
1、建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程施工许可
依据《土地管理法》《城乡规划法》《建筑法》等法律法规规定，工程建设项目审批流程主要涉及立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段（后续篇章将就竣工验收阶段单独梳理）。
据此，新能源项目应接续办理建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程施工许可手续。依据《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规[2019]2号）的规定，已将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见书合并，统一核发建设项目用地预审与选址意见书。
2、消防设计审查
依据《消防法》及《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第14条的相关规定，属于特殊建设工程如“大型发电、变配电工程”的，应依法进行消防设计审查，并在建设工程竣工验收后向住建部门申请消防验收；属于其他建设工程的，应在申请施工许可或者申请批准开工报告时，提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料，并在工程竣工验收后五日内向住建部门进行消防验收备案。
关于《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第14条“大型发电、变配电工程”在新能源领域如何界定的问题，或存在一定疑问，建议以项目地主管机关意见为准。《住房和城乡建设部办公厅关于印发建设工程消防设计审查验收管理暂行规定有关问题解答（一）的通知》（建办法〔2020〕50号）指出，在住建部未作出解释前，界定仍然按照原公安部消防局《关于明确适用消防设计审核和消防验收的发电、变配电工程规模的答复意见》（公消〔2013〕259号）执行。公消〔2013〕259号文件发布较早，未明确涵盖光伏、风电等新能源发电项目，该意见将以下三类列入消防设计审查、消防验收范围：①单机容量300MW及以上或总装机容量600MW及以上的大型火力发电厂；②装机容量300MW及以上且水库总库容1亿m3及以上的水电枢纽工程（包括抽水蓄能电站）：③枢纽变电站、区域变电站、地区变电站。
3、环境影响评价文件
根据《环境影响评价法》第16条之规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院生态环境主管部门制定并公布。
据此，新能源发电项目建设单位应当按照环境影响评价分类管理目录，根据项目情况依法编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（统称为“环境影响评价文件”）。
根据生态环境部《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》项目栏第90项：涉及环境敏感区的总装机容量5万千瓦及以上的陆上风力发电，需编制环境影响报告书；地面集中光伏电站（总容量大于6000千瓦，且接入电压等级不小于10千伏）及其他风力发电，需编制环境影响报告表；其他光伏发电，需填报环境影响登记表。前述“环境敏感区”指《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》第3条第1项中的全部区域、第3条第3项中的全部区域。
我们注意到，有观点认为，《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第11条规定，项目备案工作应根据分布式光伏项目特点，尽可能简化程序，免除发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件，故而，分布式光伏免除环境影响评价文件的办理。我们认为，这一观点有待商榷。《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第11条仅是简化分布式光伏备案程序，不将环境影响评价文件作为分布式光伏备案前需取得的支持性文件，但这并不意味着分布式光伏项目不需要编制、填报环境影响评价文件（土地预审、水土保持文件等同理）。基于《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》项目栏第90项“其他光伏发电”之记载，实操中，大多认为分布式光伏发电属于“其他光伏发电”类别，仍应填报环境评价登记表。
4、水土保持批复
依据《水土保持法》《水土保持法实施条例》《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》，在容易发生水土流失的区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，应当编制水土保持方案，报县级以上政府水行政主管部门审批。对于实行核准制的风电项目，应在提交项目申请报告前完成水土保持方案报批手续；对于实行备案制的光伏项目，应在办理备案手续后、项目开工前完成水土保持方案报批手续。
5、电网接入意见
为保障后续并网发电，风电、光伏项目需取得电网接入意见。对于光伏项目，《光伏电站项目管理暂行办法》第20条规定：“光伏电站项目接网意见由省级电网企业出具，分散接入低压电网且规模小于6兆瓦的光伏电站项目的接网意见由地市级或县级电网企业出具”。关于风电项目，依据《关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》及《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》等文件，电网接入意见已不作为风电项目核准的前置手续，适时取得即可。为避免后续无法并网发电之风险，建议在新能源发电项目前期尽早取得电网接入意见。
6、社会稳定风险评估文件
2012年《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》对于由国务院或国家发改委审批、核准的重大固定资产投资项目的社会稳定风险评估进行了规定，并规定：“各级地方发展改革部门可参照本办法，建立健全本地区重大项目社会稳定风险评估机制。”在此基础上，各省级、市级地方发展改革部门纷纷出台了相应地区重大项目社会稳定风险评估的规范性文件，对于本地区内应开展社会稳定风险评估之情形进行了具体规定。
如果新能源项目涉及征收土地的，需格外关注社会稳定风险评估。《土地管理法》第47条规定：“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估……”。《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》（2014年7月22日法[2014]191号）规定：“在非诉执行案件审查环节……凡存在对群众补偿安置不到位、程序违法或违反程序正当性、未进行社会稳定风险评估等情形的，一律依法裁定不予受理或不准予执行。”
实操中，建议关注项目所在地对于应开展社会稳定风险评估情形的具体规定，结合项目用地的具体情况，按照项目所在地主管部门的要求开展社会稳定风险评估，以保障项目的顺利实施。
7、安全设施手续及职业病危害预评价报告
关于需否办理安全预评价的问题。《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》（2011，已被修改）第7条规定“下列建设项目在进行可行性研究时，生产经营单位应当分别对其安全生产条件进行论证和安全预评价：（四）化工、冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸、军工、公路、水运、轨道交通、电力等行业的国家和省级重点建设项目”；2015年修改后的《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》第7条关于应进行安全预评价的规定中，未对“电力等行业重点建设项目”予以规定，第9条规定“本办法第七条规定以外的其他建设项目，生产经营单位应当对其安全生产条件和设施进行综合分析，形成书面报告备查”。实操中，应根据前述规定及项目所在地主管部门的要求，完善安全设施的相应手续。
关于职业病危害预评价报告。《职业病防治法》第17条规定“新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目（以下统称建设项目）可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段应当进行职业病危害预评价”。《建设项目职业病防护设施“三同时”监督管理办法》（2017）第9条规定“对可能产生职业病危害的建设项目，建设单位应当在建设项目可行性论证阶段进行职业病危害预评价，编制预评价报告。”
8、压覆矿产资源评估
根据《矿产资源法》第33条规定，在新能源项目特别是风电、光伏电站开工前，建议向项目所在地地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况，特别关注是否涉及压覆重要矿床，根据当地主管部门的要求办理相应手续，以避免后续因项目压覆矿床而产生的诸多争议。
9、地质灾害危险性评估、地震安全性评价、洪水影响评价等
《地质灾害防治条例》第21条规定：“在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分；可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告。”
此外，还需关注项目是否应按照《防震减灾法》《防洪法》开展地震安全性评价、洪水影响评价。
10、考古调查、勘探及是否涉及文物保护单位建设控制地带、军事设施的核实
根据《文物保护法》第17条、第18条、第29条等规定，需要关注新能源发电项目是否涉及文物保护单位的保护范围或其周边建设控制地带，此外还需报请文保部门组织考古发掘单位对于可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。
此外，建议与当地武装部门联系核实确认新能源项目是否涉及军事设施，如需办理相应手续的，应按要求办理。
11、应关注并向相应主管部门核实项目用地是否涉及使用林地、草地、自然保护区、湿地、基本农田等，如有涉及，应办理相应审批，以避免项目合规风险、行政处罚风险甚至刑事风险。后续篇章中，我们将对新能源项目用地合规问题进行专题梳理，在此暂不展开。
12、关于电力业务许可证办理的问题
光伏、风电项目并非在立项阶段或开工前就需取得电力业务许可证，在并网6个月内取得即可。由于笔者关注到近期存在部分企业因未及时办理电力业务许可证而对项目产生不利影响的情况，故在此对电力业务许可证的办理一并梳理：
国家能源局《电力业务许可证监督管理办法》第6条规定：“除国家能源局规定的豁免情形外，任何单位或者个人未取得电力业务许可证（发电类、输电类、供电类），不得从事相应的发电、输电、供电业务（含增量配电业务）。”
国家能源局《关于贯彻落实“放管服”改革精神优化电力业务许可管理有关事项的通知》明确：“以下发电项目不纳入电力业务许可管理范围：1.经能源主管部门以备案（核准）等方式明确的分布式发电项目……3.项目装机容量6MW（不含）以下的太阳能、风能、生物质能（含垃圾发电）、海洋能、地热能等可再生能源发电项目……”
国家能源局《电力业务许可证监督管理办法》第7条规定：“除豁免情形外，发电企业应在项目完成启动试运工作后3个月内（风电、光伏发电项目应当在并网后6个月内）取得电力业务许可证，分批投产的发电项目可分批申请。超过规定时限仍未取得电力业务许可证的，有关机组不得继续发电上网。”
在前述规定时限之前，发电企业与电网企业签订《并网调度协议》《购售电合同》可暂不提供电力业务许可证。发电企业取得电力业务许可证后，应将有关许可内容及时告知相关电网企业及调度机构。
最后，考虑到新能源相关政策更迭频繁且部分规定在理解适用上存在不明之处，而实操中对于部分手续应否办理、需何时办理可能存在不同的认识，故，项目落地过程中，需积极向项目所在地相关主管机关核实合规手续办理的具体要求，妥善完善项目合规手续。
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